县改市浪潮来了？一篇文章带你读懂中国行政区划

【文/观察者网专栏作者 高燕军】

9月26日，河北省公布：国务院批准同意撤销滦县，设立县级滦州市，滦州市由河北省直辖，唐山市代管。这是今年全国第12个“撤县设市”案例，今年还有3个月，新增县级市却已高达去年两倍。

我国的行政区划调整并不罕见，行政区划本身也是我们生活中经常接触的内容，但多数人却并不十分了解我国的行政区划体系。

我国的基本大法宪法的第三十条规定：全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。第三十一条规定：国家在必要时得设立特别行政区。这样，除了自治州和较大的市这种特殊情况，宪法中实际上规定我国基本上使用的是省、县、乡的三级区划体系，一般学术界相关研究也认为我国区划是三级体系。乡级以下的村民委员会、居民委员会等属于基层群众自治组织，理论上并不属于行政区划层级之一。

图 仅按照宪法的规定所绘制的行政等级图

省级行政区包含23个省、5个自治区、4个直辖市及2个特别行政区。其中的特别行政区，从宪法的角度，严格意义上并不属于省级行政区。其与中央的关系不同于其他省级行政单位与中央的关系。

省、县、乡的三级区划体系，并不包括我们常说的地级行政区。但在实际情况中，地级市作为一级行政机关大量存在，其来源自民国时期省对县的管理方式，并逐渐实体化为地级行政区。地级行政区多在原有的省派虚设单位——地区行政公署的基础上演变而来，撤地设市出现了大量的地级市。这样就实际形成了省、地、县、乡的四级区划体系。

复杂的区划种类

除了我们最常见的省市县乡的称谓，我国的行政区划种类其实特别繁多，我国在少数民族地区和产业特别的地区，往往因地制宜设置不同的行政区。例如因林区而建立的我国唯一作为县级行政区林区的神农架林区（湖北省），因煤矿而建立的我国唯一作为县级行政区特区的六枝特区（贵州省六盘水市）。内蒙古等自治区内部也有很多独具特色的行政区称谓。

各等级的行政区包括很多不同的称谓

复杂的多级区划体系

关键字：省直管县、省直管市、不设区的市、县辖区（区公所）

虽说我们最常见的是省、地、县、乡的四级区划体系，这种适用于省和自治区的绝大部分地区。但在实际中，除了这种四级区划体系，还出现了多种变形：

省、县、乡三级体系：

这种类型主要存在于直辖市，直辖市的特殊性质导致了其内部地级市的取消。另外在河南、湖北、海南、新疆等试点省直管县的地方，也实行了这种三级体系。这里的省直管县指的是“省直辖县级行政单位”，是独立于省内其他地级行政区的单独建制。由所在的省直接领导和管理，与地级行政区享有相同的政治、经济和社会管理权限的县级行政区。省直管县中的县级市，有时也被称为省直管市。

省、地、乡三级体系：

这种类型主要存在我国不设区的市。这里的不设区的市特指未设市辖区的地级市，在地级市下直接是乡镇或街道办事处等乡级行政区。民间一般俗称其为“直筒子市”。这种行政结构的显著优点是有利于提高行政效率、降低行政成本，但也在一定程度上加重了市政府的负担。截止2017年，我国只有5个地级市是这种情况，分别是广东省中山市、广东省东莞市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市、海南省儋州市。

省、副省、地、县、乡五级体系：

这种极为特殊的情况只有一个例子，存在于新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州，其下辖了塔城、阿勒泰两个地区（地级行政区），另外还直辖了3县级市、7县、1自治县。因此，伊犁哈萨克自治州也成为了我国唯一的副省级自治州。这是由相应的历史原因和特殊的民族自治政策，造就了这个特殊的例子。

省、地、县、副县、乡五级体系：

这种体系中多出的县辖区是我国行政区划体系改革中遗留的产物。其不是严格意义上的一级行政区划，而是县级政府的派出机关，性质上是一种辅助机关。县辖区在上世纪九十年代我国撤区并乡之前是极为普遍存在的一种行政区划单位，建国初期达到上万个。当时绝大部分县份的区的数量从5个到10个不等，大县多的超过10个区。县辖区的行政机构称为“区公所”，县辖区管辖的乡镇数量平均管辖4-5个。截止2017年，我国仅存两个县辖区，分别是河北省张家口市涿鹿县南山区和新疆维吾尔自治区喀什地区泽普县奎依巴格区。

我国五种行政体系的举例

副省级行政区

关键字：副省级市、计划单列市、副省级市辖区、副省级自治州

生活中我们常常接触“副省级市”这一概念，但“副省级市”并不是省级行政区和地级行政区之间的级别，其仍属于地级行政区级别。“副省级”指的是城市的行政级别而不是行政区划级别，即指的是市政府领导等的行政级别是副省级，较一般的地级市行政级别高了半级。例如济南市教育局长的级别是副厅级，而潍坊市教育局长的级别是正处级。

副省级行政区的位置

副省级市的前身是计划单列市（国家社会与经济发展计划单列市），是改革开放后为下放部分经济管理权限而设置的城市。经济上越过省级管辖，直接与中央挂钩，具有省一级的经济管理权限。原来的计划单列市由大连、青岛、宁波、厦门、深圳和8个省会城市组成。1993年，国家进行机构改革，前5市的计划单列市资格保留，省会城市不再实行计划单列。1994年，将原14个计划单列市加上济南、杭州，确定为副省级市。从计划单列市向副省级市的过渡，减少了省与计划单列市之间因权限划分不清引起的矛盾和扯皮。

副省级行政区

除了副省级市，还有副省级市辖区和副省级自治州的说法。不同的是后两者都是俗称，没有在官方文件中正式出现，也存在一定的争议。一般而言，副省级市辖区指的是区委书记高配为副省部级官员的国家综合配套改革试验区，我国有上海浦东新区和天津滨海新区2个。副省级自治州比较特殊，我国只有新疆的伊犁哈萨克自治州较为符合，称其为副省级不是指其政府领导的行政级别，而是其同时下辖了地区（地级）和县市（县级），这是由历史原因造成的罕见现象。

较大的市

关键字：较大的市、设区的市、不设区的市

“较大的市”这一概念，在1954年即写入宪法。我国宪法中规定“直辖市和较大的市分为区、县”，但对“较大的市”的具体概念没有解释。在宪法中，实际涉及了三种“市”：较大的市、省自治区分为的市和自治州分为的市，这三种市的相互关系也不是很明确。

“较大的市”的设立最早是改革开放时期解决地级市立法权而设立。在1982年版的地方组织法中，对“较大的市”的地方立法权作了开创性的规定。从此之后，国务院开始以下发通知的方式，批准设立了四批19个“较大的市”。“较大的市”是具有地方立法权的特殊的地级市，在特殊阶段发挥了积极的作用，充分发挥了地方的主动性。

随着经济的发展和法制制度的改变，设区的市开始普遍赋予地方立法权。“较大的市”这一概念逐渐退出历史舞台。立法法、地方组织法中“较大的市”这一概念逐渐被“设区的市”所替代。

结合如今的实际进行梳理，可以发现，市可以分为设区的市和不设区的市，较大的市近似于今天设区的市。

行政区划的未来

随着经济和社会的发展，行政区划的改变将是一个永恒话题。一成不变的行政区划体系必将限制社会的活力，逐渐探索出一个符合实际情况的行政区划体系是社会发展的必由之路。我国通过理论论证、小范围实验等方法，逐步探索改革方向。例如，安徽省铜陵市已在2011年成为首个撤销全部街道办事处的地级市。通过这样的尝试，科学有序推进行政区划改革，达到提高行政效率、因地制宜促进区域发展的目的。

参考文献：

杨生贤. 副省级城市的行政定位:特殊地级市[J]. 山东行政学院学报, 2011(2):24-26.

宫桂芝. 我国行政区划体制现状及改革构想[J]. 政治学研究, 2000(2):63-73.