这篇关于公路养护管理制度顶层设计的文章 你得看！
2018年1月，中国公路学会养护与管理分会第八届学术年会发布了《2017年中国公路养护行业调查报告》。该报告由中国公路学会发展研究中心编制，其中用一整章的篇幅介绍了交通运输部加强顶层设计，完善养护管理相关重大政策、制度和配套标准的思路与要点。特此摘录，以飨读者。
2017年，交通运输部立足当前、着眼长远，加强顶层设计，着手进一步完善公路养护相关重大政策、制度和配套标准规范，面对行业发展出行的新情况、新问题做到及时应对、科学应对、综合应对。
《关于加快发展和规范公路养护市场的指导意见》《公路养护工程管理办法》正式征求意见，并开展了《公路养护资质管理办法》的先期研究工作。交通运输部系统梳理了公路标规范体系，正式发布《公路工程标准体系》（JTG 1001-2017）。这些标准、制度的编制，为进一步夯实养护管理基础，提升养护管理能力奠定了基础。
编制《关于加快发展和规范公路养护市场的指导意见》
编制背景
近年来，各地积极探索养护运行机制改革，推动养护管理与养护生产分离，逐步引入市场竞争机制，养护作业专业化、市场化程度逐步提高，为促进养护资源合理配置、提高生产效率发挥了积极作用。
但同时，公路养护理念滞后，现代养护体系亟需加快构建；养护领域政府和市场分工不清晰，管理机构与市场主体关系不顺畅；养护市场发育不成熟，市场竞争机制不完善；
养护市场管理体系不健全，市场秩序有待进一步规范等问题日渐凸显，迫切需要加快发展和规范公路养护市场，创新公路养护服务供给模式，有效调动社会力量，充分发挥市场优化资源配置的作用，构建多层次、多方式的公路养护服务供给体系，为社会提供更加优质、高效、经济的公路交通服务。
因此，交通运输部拟正式出台政策具体指导公路养护市场化改革，《关于加快发展和规范公路养护市场的指导意见》已面向全国各省份征求意见。
编制思路
在公路养护服务供给模式方面进行改革突破
公路日常维护、灾毁抢修、应急保通等基本公共服务，为市场化改革的可选领域，既可交由具备条件的社会力量承担，也可以由事业单位自行承担。
公路养护工程及与之相关的作业，为市场化改革的必推领域，要加大向社会力量购买服务的力度，具体购买方式可遵照有关法律、法规、制度要求，并结合公路养护特点灵活选取。
在培育公路养护市场主体方面改革突破
积极探索各种综合养护承包方式，通过将养护技术咨询和设计、养护设计和施工等业务统一发包，将一定规模的路网在一定周期年限内的各类养护作业统一发包，或实施建设、管理、养护一体化等方式，培育和引导养护作业单位整合技术资源，提升技术实力，提高公路养护生产效率，实现公路全寿命周期内养护效益最大化。
在强化养护监管方面改革突破
强化地方各级交通运输主管部门对养护作业的监督管理责任，将管理重点逐步由养护生产管理转变为养护过程监管，以及对养护结果进行科学评价和考核。加快建立养护管理监管考核制度，将养护质量、效率、效益和服务状况纳入考核指标体系，逐步构建监管考核结果与养护资金、市场准入挂钩的奖惩机制。收费公路实行与高效服务相适应的养护服务标准，并作为对收费公路经营管理单位的考核指标。
修订《公路养护工程管理办法》
修订背景
为加强公路养护工程管理，2001年5月原交通部制定颁布了规范性文件《公路养护工程管理办法》。该办法实施十多年来，对指导各地加强和规范养护工程管理，提高养护工程质量和投资效益，促进公路养护向专业化、规范化、市场化发展发挥了重要作用。但随着经济社会的快速发展，公路网规模迅速扩大、公众出行需求提高，公路养护工程的内涵和外延都发生新变化，原办法对实践工作缺乏一定指导性，各地对启动编制养护工程管理制度的呼声很高。
从养护行业发展趋势来看，近年来预防性养护、全寿命养护等先进理念逐步成熟，并在养护工程管理中得到广泛应用，亟需建立制度予以规范。
从养护资金管理需求来看，成品油价格税费改革后，公路养护资金的拨付渠道发生了重大改变，养护资金纳入政府财政预算管理，科学编制养护工程中长期规划及年度计划的重要性更加凸显，为此有必要对现行养护工程管理制度进行系统调整，进一步适应政府公共财政管理要求。
从现行制度执行情况来看，各地对养护工程分类，特别是大中修分类的理解和认识并不统一，有的地方按照投资额大小来划分，有的地方按照工程规模来划分，有的地方则按照工程性质来划分，导致实际执行情况千差万别，给行业管理带来了一定难度。
同时，大部分地区养护工程的审批参照建设工程审批程序进行，审批程序过于繁琐，影响了公路养护的及时性和周期性，亟需研究优化各类养护工程的管理规则，简化审批程序。此外，近年来国家颁布了《公路安全保护条例》等一系列法规制度，对公路养护工程管理工作提出了新的更高要求。因此，交通运输部组织开展《公路养护工程管理办法》修订工作，并已正式征求全国意见。
修订思路
搭建现代养护工程管理体系
修订稿按照构建现代公路养护体系的要求，结合公路养护实际、技术发展水平，将养护工程从前端准备到末端监督管理所涵盖的所有环节进行系统梳理，以此为主线搭建现代公路养护工程管理体系，使“点式管理”转变为“链条式管理”，提升了养护工程管理的系统性、全面性和科学性。
优化养护工程分类
通过近些年实践，《办法》逐渐暴露出两个问题，一方面是分类缺项，未涵盖预防养护和应急养护。该两类养护工程随着公路发展逐步形成，并越来越广泛地在公路中应用。其中，预防养护是公路在全寿命周期内保持良好路况并使养护费用最节约的方法，应急养护是公路针对地震、水毁、地质灾害等突发性损毁而保持畅通服务的必要处置措施，应予补充完善。
另一方面是层次不清。原分类中的大、中、小修养护工程没有明确界限，改建工程和建设工程又难以区分，各地均按自身理解进行管理，造成管理上的混乱。针对这两个问题，依据养护对象和工程性质对分类加以优化，调整为预防养护、修复养护、专项养护、应急养护，并将原分类中的大、中、小修纳入修复养护中，既与“2001办法”衔接，又适应了新的形势要求。
规范养护工程实施流程
修订稿提出实施养护工程的程序步骤，即前期决策、计划编制、工程设计、工程施工、工程验收，并对各项工作按照实施流程、层递关系和主次关系提出要求，提高了养护工程管理的全面性、针对性和可操作性，可有效解决指导地方实施养护工程中存在的程序不明确、要求不连续、措施不完善等问题。
推行公路养护科学决策
构建现代化的公路养护管理体系是公路养护发展的必由之路，其核心是实行养护决策科学化。修订稿将养护科学决策纳入到养护工程前期环节，以公路技术状况检测评定、养护需求分析、养护方案确定为基础，遵循全寿命周期综合效益最佳的理念，综合考虑技术、经济、安全、环保等因素，合理确定养护工程项目，为养护工程计划的编制提供科学依据。
强化重要节点管理
修订稿在养护工程各主要环节均提出加强管理的要求，如在前期环节加强工程项目储备管理，适应当前公共预算管理要求；在计划编制环节加强工程计划的编制、审核和报备管理；在工程设计环节加强设计文件管理；在工程验收环节加强验收时限和步骤管理。此外，还强化了监督检查的要求。
引领公路养护的发展方向
结合“五大发展理念”按照专业化、绿色化、智能化的要求引领公路养护发展方向。在专业化方面，对养护工程专业化作业及专业化队伍提出要求；在绿色化方面，要求加强材料循环利用，鼓励研发推广新技术、新材料、新工艺和新设备，促进节能减排；在智能化方面，倡导养护工程技术和管理智能化，鼓励运用信息化手段加强养护工程管理。
发布《公路工程标准体系》（JTG 1001-2017）
修订背景
随着我国公路网规模的快速形成，以建设为重心的标准体系逐渐不能满足公路发展转型升级的需要，公路建设、管理、养护、运营标准应均衡发展并适度超前，以适应并引导行业规范发展。因此，交通运输部立足公路交通发展实际，按照公路“建、管、养”协调发展的总体思路对原体系框架进行了全面调整，并于2017年10月31日正式发布《公路工程标准体系》（JTG1001-2017），作为公路工程行业标准，自2018年1月1日起施行。
修订思路
在具体内容上，新的标准体系在建设和养护标准的基础上，重点增加了管理和运营类标准，建设标准重在总结提升，养护标准重在补充完善，管理和运营标准重在创立创新。
公路养护方面，在《公路工程标准体系》（JTG A01-2002）基础上，将养护相关的内容独立划分成单独板块。养护板块的设置既符合公路养护的发展特点，适应未来养护的发展方向和趋势，又能够传承公路养护多年来积累的经验，适应当前养护技术的发展水平，满足当前的发展需求。
注重涵盖公路养护的全资产和全过程
公路养护版块的内容涵盖了公路的全资产，包括路基、路面、桥涵、隧道、交通工程及沿线设施等，又覆盖了公路养护的全过程，包括检测、决策、设计、施工、造价等。在设计模块时，考虑到与建设的衔接性，按照公路养护的过程进行了设置，包括综合、检测、决策、设计、施工和造价。
注重体现建设与养护的区别与联系
公路养护板块的体系设计参照公路建设板块，但与建设板块不同的是，养护板块是针对已有的公路基础设施，通过维修养护措施使其恢复到设计的技术状况水平。如交通工程及沿线设施的养护设计、施工与建设没有本质的区别，在养护板块中就不再设置相应的规范；公路养护需要在现有的基础设施中，筛选出需要养护的对象，并根据其现状，选择合理有效的养护措施等，体现了养护决策的过程，因此增加了“决策”模块。
注重与现有标准体系的对接
养护板块应能够包含目前正在应用和制修订的养护类标准，使27本规范能够纳入到相应的模块中。同时，又承接现行公路工程标准体系的特点，在设置指导各类具体工作的模块的基础上，设置了“综合”模块，用于综合指导养护管理。
编制《公路养护资质管理办法》
编制背景
2011年3月国务院颁布《公路安全保护条例》，明确授权交通运输主管部门制定养护资质管理办法，这是制定公路养护资质管理制度的法定依据。近年来，由于行业管理需要，各省陆续制定地方养护资质管理制度，由于缺乏行业制度统一指导，各省资质标准不已、管理要求差异较大，影响了各地养护市场的均衡发展，出台行业管理制度呼声日高。同时，由于目前公路养护作业没有统一的专业资质，很多地方只能用建设工程设计、咨询、监理等资质代用，不仅造成了设备、人员等方面的浪费，而且多头审批管理也给实际工作造成很大不便。2016年，国务院深改办明确将“公路养护作业单位资质审批”作为中央指定地方实施的行政许可，亟需按照此思路尽快研究制定公路养护资质管理制度并进一步贯彻实施。因此，交通运输部已经正式组织编写《公路养护资质管理办法》，并先期开展全国调研。
编制思路
界定养护从业资质的管理权责
为了简化资质审批程序、提高管理效率，将资质许可审批权限下放到省级交通运输主管部门。交通运输部对养护资质分类分级、条件设置及从业范围等进行设定和规范，具体许可审批则由省级交通运输主管部门负责。由省级交通运输主管部门进行养护从业资质审批许可，不仅能够使各省紧密结合本省养护市场特点和管理体制，合理制定审批流程、简化审批程序，同时还能减轻交通运输部工作压力，更有利于养护市场的发展。
划分养护从业资质等级和从业范围
随着养护行业的发展，除了传统的养护工程业务外，养护市场中日常养护类和技术服务类业务总量大幅增加，相关养护主体不断增多。因此，拟将日常养护从业单位和技术服务从业单位与传统的养护工程从业单位统一纳入资质管理。在设定资质分类分级时，注重科学性、实用性和可操作性。
明确养护从业资质的管理程序与监督管理要求
养护从业资质主要从申请与许可条件、延续与变更管理等方面进行明确，同时也对监督检查内容、检查方式、检查权限等进行明确。
规定资质管理过程中违法违规情形的处理方式
监督管理过程中，如发现不符合资质管理要求或其他违法违规的情形，则需纠正处理，包括对从业单位和相关人员两方面的处理。
摘自《中国公路》杂志2018年第3期，文/ 中国公路学会发展研究中心 王畅乐 李玮 徐丽。更多请关注公路养护网