不忘初心才能方得始终 宋代公使钱制在实践中的偏离
宋代公使钱最初被设定为用于州郡招待过往官员，又在之后的应用中逐渐衍生出迎送到罢守官、馈赠邻近州郡守官及资助游士等近似功能。一些特定的契机引发了公使钱制度的变异，始料未及的时势变化助长了变异的后果，最终导致南渡以后公使经费的大量流失。作为宋代日常行政经费之一，公使钱在地方财政体系中占有举足轻重的地位，因公使钱支用无度导致的地方财政损失，也是人们一直关注的一个问题。
跟随公使钱制度在宋朝的发展脉络，可以清楚观察到制度变异的现象，即实际运行状况超出公使钱制度的预定内容，财政危害在相当程度上即由变异导致，而管控减弱和监管乏力则为后续的滥用提供了条件。即以公使钱的功能来看，在初始制度安排中，作为招待费的州郡公使钱本以招待过往官员作为核心功能，然而在宋仁宗以后，相当部分的公使钱被州郡守官自用为到罢迎送、彼此馈赠或是用于资助游士，换言之，到罢守官、邻近州郡守官以及游士等三类特定人群成为公使钱耗用的主要对象，且这种滥用随时间推移而加剧，在南渡后成为公认的财政漏洞，这正是制度溃破的后果。
到罢迎送与公使钱的合流
公使钱用于州郡招待过往官员，那作为东道主的守官自己在到任与离职时是否有资格获得公使钱的招待？当时的制度现在已经无法探究，但从常理来看，到任与离职之时的守官与“士大夫入京往来与之官、罢任”者并无本质差别，后者无非是“在途”而已，而守官的到任离职也能被理解为公务旅行的终点和起点，则州郡长官享受宴饮供馈不为无据。事实上自宋初以来州郡守官在到任或罢官时都有宴饮，相应费用应当就是出自这公使钱。只是这一支出的性质可能有模糊的地方，因为公使钱也可用于州郡官僚的日常犒设宴饮，则到罢之际的宴设无论归于常规过往接待抑或被视为日常饮宴，在名目上都可以成立。
也就是说，如果是常规的招待或宴设，相关费用在州郡日常开支中应当是无足轻重的。然而实际情况却是，北宋中期以后，守官的到罢之费在公使钱支出中占据了相当比重，给州郡财政造成了明显压力。如宁宗开禧二年户部转述大理正费培奏状，抚州每次迎送提举常平官仅“借请”一项即“不下万有余缗”。由此可见，南宋期间监司、州守单次迎送费用稳定在万缗至数万缗之间。而由于南渡后守官更替频繁，有时一地在一年之间即迎送守官数次，耗费之巨非地方财政所能承担。南宋官员关于奏请控制迎送规模以节约花费、纾解财政困窘的奏陈屡见于辞章，足见问题的严峻。
公使钱设定之初是为招待过往官员，为何后来守官到罢之费在其中却占了较大比重呢？守官的到罢迎送本是服务于州郡守官的专有制度，但在北宋中期以后与公使钱制度发生合流，因此导致了相应支出大大超过常规接待标准。其支出种类包含供张宴饮、官舍装修、舟车安排、仪仗器物准备以及迎送人员劳务费用等方面，其中迎送人员劳务费为大项，盖迎送人员动辄数百人，往返或至数千里。
这一制度自有其渊源，本与公使钱无直接联系。公使钱制度创立于宋太祖，而迎送制度的出现则晚于此。据记载，迎送在早期并非常制。迎送制度的前身乃是宋初官员卸任时以兵士、公人护送返乡之举。这一举措最初是官员自发的不被朝廷许可的行为，至道二年此类行为尚不被许可，然而至道三年朝廷就许可了这种做法，并规定根据官员品级选择护送人员人数，因为这些官员远行劳苦，确实有必要让专人协助运送行李及护卫安全。不过制度虽然确立，在北宋中期之前，迎送尚无需仰赖公使钱支出，因迎送人员通常为到罢官员由任所调遣散从、承符、手力等低级州郡公吏，迎送任务则属于差役，执役者需自行承担往来费用。
到罢迎送与公使钱无涉的状况至北宋中期开始发生改变，契机则在雇役法的施行。神宗熙宁四年十月雇役法颁布，对民户服役方式进行变革，其中与迎送之役有关的条款规定:“吏之官、罢任，送迎者疲于道路，乃官给路费，免其身行，使出钱轻而人易就募法。”由此可见，雇役法改差役为雇役，就迎送制度而言，迎送人员亦改由地方政府负责出行费用，相关费用部分由免役钱支付，此外则来自“买扑酒税、坊场、厢镇场务”。
而值得注意的是，公使钱制度也在同时完成改革，雇役法的实施使州郡财用被重新整合，役钱与原有坊场课利等所谓诸杂收簇俱在州郡长官掌握之中，可分别用于支付包括到罢迎送在内的各种雇役支出与公使招待之费用。
影视剧中的宋朝官员
因此，经费在运作中就出现了“拆东墙补西墙”的现象，这其中就以移用公使钱支付到罢迎送最为常见。其中缘由在于，守官到罢不常，相应支出因此具有很大的不确定性，在役钱以及诸杂收簇中特意沉淀一笔专项经费以备迎送显然并不现实，而在另一方面，熙宁五年重定各地公使钱额度之后，州郡常有入不敷出之叹。
“而公使钱始立定额，自二百贯至三千贯止。州郡所入，才醋息、房园、祠庙之利，谓之‘收簇’，守臣窘束，屡有奏陈”。
但公使钱本属日常应用经费，用途多端且使用频繁，州郡守官势必会从役钱及诸杂收簇中切割尽可能多的份额以保障公使经费的充足，或者说，实际有部分本应当预留给迎送到罢的经费被调配到日常公使钱中，因此一旦出现守官到罢迎送的需求，州郡再以来源相近的公使钱应付便会成为自然选择。而雇役法又在“元祐更化”期间一度废停，这就进一步强化了州郡在支付到罢迎送费用时对公使钱的依赖。
司马光
司马光等反对新法人士执政后，重以差役取代雇役，但押纲搬运、到罢迎送之役以及与公使招待有关的衙前之役由于劳民太甚，仍保留官钱雇募的方式，其经费由坊场、河渡等诸杂收簇支付。这意味着公使钱的筹措以及运用基本不受影响，但到罢迎送支费在失去役钱支持之后，独立性进一步降低，在形式上更接近公使经费的分支。到了元祐七年时，这两种制度合并的局面就形成了。
因此，以公使钱用于到罢迎送这一习惯经由熙宁役法改革得以确立。以公使钱招待过往官员与以公使钱迎送到罢州郡长官，两种行为虽然近似，实则不可混同。关键在于前者是州郡长官处置用于他人的经费，而后者则是州郡长官以自掌经费自用，这就为守官滥用经费提供了条件。同时，到罢迎送与公使钱制度的合并又改变了公使钱的招待格局。在原有招待格局中，到罢之际的州郡长官类同于普通过往官员，因此受到同类招待标准或州郡日常宴设规格的限制，其一饮之费有限，不至于对州郡财政造成影响。
宋朝官员迎来送往
然而当专务于守官的到罢迎送制度与面向所有过往官员的公使钱合流，便在事实上确认了州郡长官在招待体系中的特殊地位，意味着其待遇不必再受同类招待标准的制约。这样一来，州郡长官在以公使钱自为迎送时，既有自肥的便利，又缺乏足够的外部制衡，经费滥用势所难免。元祐以后州郡到罢迎送支费之所以与日俱增，正与这种格局有关。由此看来，雇役法之用于到罢迎送虽能宽省民力，却也为公使经费的流失埋下伏笔。
邻近州郡守官之间的“礼尚往来”
自宋朝建国以来，邻近州郡长官以节庆、迎送为由以公使钱物相互馈赠就成为传统，且随时间推进呈愈演愈烈之势。其严重程度，以知扬州郑兴裔于孝宗淳熙末年上《请禁传馈疏》叙述最为具体。据其所述，扬州一郡每岁馈遗他郡且见于册籍者至二十万缗，郑兴裔累任监司牧守若干年，邻近州郡向其个人所送钱物不下数十万缗，郑兴裔知庐州时，得时任知扬州守官一次传馈即达万缗。官员之间的互馈不仅数额巨大，而且不从者竟遭同僚怨憎报复，由此可知当时地方政府面临的财政压力。
宋人酿酒
公使钱之所以变成这样，与节日公使酒互赠有关。
“臣伏见益、梓等路诸州军，每遇时序，或隔路或邻近，更互送遗节酒，多差衙前急脚子，驱送递铺兵士，并役使百姓人夫，往来络绎，担擎劳苦，州县骚动，嗟叹之声不绝道路。”——赵《奏状乞止绝川路州军送遗节酒》
宋朝法令虽不禁止地方守官以节酒互赠，却并不允许受赠官员占有受赠之物，所得公使酒只能收归公库。由此看来，公使酒的互送最初只是一种礼仪，按照当时法令的设计，公使酒被双方交换后理当重入公帑，并不涉及经费的实质支用，也就不至于对州郡财政造成危害。
公使钱制度最初允许州郡守官在招待过往官员时“馆置供馈”，即在供给食宿之时另外馈赠酒食，这种馈赠被认为有利于官员之间密切联系、敦厚风俗。邻近州郡官员节庆以公使酒相赠或可视为对此举的引申，因此也能被朝廷接受。但考察上述禁止州郡官员在相互馈赠后私用公使酒的法令，又有些可疑。因为如不许州郡守官私用，则所谓睦邻敦厚之意便无从落实，这样一来，彼此交换公使酒便是徒然驱使役夫，劳民伤财，朝廷为何不明确的禁止呢？这也许和公使酒的酿造制度有关。
北宋前期仅有部分州郡可以酿造公使酒，因此那些可以酿酒的州郡就用公使酒馈赠邻近州郡，所以初始的公使酒馈赠仅为单向发生，故不存在往来运送的徒劳之举。然而中国自古讲究礼尚往来，获赠公使酒的州郡长官就逐渐开始购买本地民间所酿之酒回敬。但这并非常态，神宗熙宁七年便下诏，允许那些从前不能酿公使酒的州郡用公使钱酿酒。这之后各州郡均可自备公使酒，互赠变得没有必要了，但是这种行为已经成了惯例，官员们依旧我行我素，不许私用的禁令也沦为一纸空文。
其中缘由正如时人所论，“终以互送各利于己，不能革也”。
互赠转手的形式使得公使酒水被赋予公使馈赠物的性质，所以州郡官员可以心安理得地据为己有，而且随着这种做法的固化，州郡守官之间的默契不断加强，所馈赠之物逐渐就不限于酒水了，开始朝着财物的方向演化。比如高宗绍兴二十六年，太学博士何益进奏称:“伏见元降指挥，将送馈折会之类纽计过数者，皆以赃坐。近年监司、郡守盖有供给之外递相送遗，公行博易，月至千缗者。”
宋高宗
由此看来，直接的钱款馈赠在绍兴年间开始流行，馈赠金额也开始不断提升。而一旦州郡官员以钱物相赠转手的默契完全达成，馈送的名目也就被开发出来，如宁宗嘉定二年，官员之间不仅“生辰有送，私忌有送，生子若孙有送，子弟又有送，不可胜纪”。而且一送千缗，已经可以“缗钱不至，唯送空书，彼此本库自支”。“彼此本库自支”的做法虽然骇人听闻，却不过是剥离了原有的遮掩，直抵互赠之实质而已，也是互赠行为的必然结果。
总之，由公使互赠的演变历程来看，最初的公使酒馈赠实质是有酿酒权州郡长官向无酿酒权州郡长官转让了部分公务招待的权力。但由于这一举措在形式上与州郡长官以公使钱物馈赠过往官员近似，因此很容易让受赠的邻近州郡长官习惯于将这些公使酒据为己有而非用于公务。这就使得本不属于公使招待范畴之内的部分州郡长官成为公使经费的消费者。
影视剧中的宋朝官员
而更为严重的是，由于礼尚往来心态的作用和回馈做法的形成，各地守官逐渐习惯了最初将公使酒、后来将公使钱物相互馈赠，并意识到其中的谋利空间，进而达成互利循环，以等价交换的方式实现了治下公使钱物的转手侵吞。这就意味着，掌握公使钱物的州郡长官除迎送之外，更广泛地实现了对公使钱物的自我占有，而这也显然会使公使钱的支出被进一步暴露于失控的风险之下。
公使钱资助游士与游士干谒取财
守官开始用公使钱招待迎送之后，公费招待的对象进一步扩大，尤其是公费招待对游士群体的开放，也在南渡以后公使费用增长的进程中扮演了重要的角色。
宋朝游士形象
官员资助士子的传统由来已久，宋初官员资助士子也属于惯例，但那时多是官员自掏腰包，时间久了之后才转换成用公使钱资助。那么问题来了，为什么会有这种转换呢？从形式上看，公使钱是以过往官员作为支出对象，而未及第士子则可以被视为潜在的官员候选者，且士子经停州郡也与过往官员行迹并无二致，将其视作合理的公使钱资助对象，在观念上对守官而言并不构成障碍。
但是由于公使钱资助士人始终未得到朝廷授权，这种转换需要经历一个长期的过程。无数实际操作中的试探使得宋人最终对此习以为常，某些特定事件则在该过程中发挥了关键性的导向作用，如范仲淹为张亢等人辩护即是一标志性案例。庆历四年张亢以知渭州时过用公使钱受责，罪状中包括以公使钱资助游谒文士一条，而范仲淹为之辩护，以为不当坐罪。
范仲淹
“臣昨与韩琦在泾州，同使公用钱，曾为庆州签判、秘书丞马倩身亡，本人家贫亲老，与钱一百贯文；又泾州保定知县、大理寺丞刘袭礼丁父忧，家贫起发不得，与钱一百贯文；又虢州推官、监环州入中陈叔度丁父忧，家贫无依，与钱五十贯文；又进士黄通来泾州相看，与钱五十贯文。并是一面将公使库钱回易到利息相兼使用，即不曾侵使着系省官钱。”
范仲淹意在证明张亢此举并非个别，由范仲淹同时提及的对马倩、刘袭礼、陈叔度三人资助事迹来看，俱涉及人员亡故，而无论奉葬回乡抑或回乡奔丧均有旅途费用，因此相关支出都有资助官员路费性质，这种支出由人情角度而言无可厚非，但在事实上则掩盖了以地方政府机动经费抚恤官员与以公使钱资助官员公务往来这两种行为的差别。
宋代文人形象
由范仲淹此次陈述来看，资助游士的行为此时仍有违禁的嫌疑，且仍属偶发，盖范仲淹所举亦仅有资助黄通一例，但范仲淹此次辩白显然有助于朝野明确认识，即以不系省公使钱资助游士属于可以接受的行为。由结果来看，朝廷不仅采纳范仲淹意见，仅将张亢改为降职而不作过度追究，仁宗更以为不宜以过用公使钱之类小节苛责边郡守臣，并专门颁布《赐陕西四路沿边经略招讨都部署司敕》，对宽贷张亢、滕宗谅二人过用公使钱之事予以说明，称公使钱若非自用便可从宽。
从此以后官员采取类似举措的顾虑更少了，而公使钱资助遂得以流行。一个不容忽视的事实是，官员之所以资助游士，不仅出于对对方遭遇的同情，还有相当可能来自趋利避害的考虑。因为游士作为官员候选人具有参政议政的资格，在野身份又使其意见具有公论的色彩，所以在宋代政治生态中具有不容忽视的地位。比如，神宗朝元丰中某县令对干谒举子很刻薄，举子非常气愤，作诗诋毁县令，竟使县令不得升迁。
宋神宗
而类似这样的游士以群言群议方式干涉官员仕途的事件在宋朝层出不穷，在这种背景下，北宋中期对公费资助游士的宽纵必然带来相应的支出增长，增长的幅度则取决于游士挟制州郡官员的能力。值得特别注意的是，南渡之后游士群体对政治的影响日益严重，所以南宋的游士干谒在地方财政费用中占比明显增加了。已有研究者指出，冗官的增多和仕途职位稀少乃是南宋中期以后游士群体急速扩充的主要原因。
在这一背景下，一方面是越来越多的士子由于不能进入体制而成为游士，另一方面游士由于仕途无望而愈加将干谒求索视为合理生存手段而肆无忌惮，由此使得游士群体的干政力量比北宋时期更为强大。游士们游走于各处州县，靠游谒官长或地方名士获取利益，地方官员在接待中如有轻慢，则可能引致毁谤四起，身败名裂。
文人干谒
对于游士之害，南宋官员有切肤之痛，在这样的背景下，对游士的接待工作成为地方官员的工作重心。由此导致的后果就是，干谒成为了游士的高效谋生方式，据记载，一位略有诗名的游士在寻常年景中可以做到“携书就食诸公间，东家榼币，西家发廪，妻孥终岁充然无不悦之色”。如果在建康这样的大都市干谒甚至可能月入百千，干谒也由此成为文士日渐青睐的职业选择，但就地方政府而言，游士群体的此来彼往无疑意味着巨量的财政支出。
由此可以看出，南渡以后游士的烦扰逐渐转为地方长官必须面对的严重困境。在这种态势之下，对于游士的招待也变成地方行政长官的重要工作。这无疑让南宋的地方长官承担了比南渡以前州郡长官更大的经费支出压力。
干谒
结语
公使钱被用于守官到罢迎送、守官相互馈送以及资助游士，都是该制度设定的初衷，却又同时成为公使钱制度的溃口，造成了经费的大量流失，这就是公使钱制度变异在支付用途方面的表现。追溯与三者有关的制度变异开端，可以发现一些共同之处，即三种支用方向均存在一定合理性，且与接待过往官员这一制度初始目标均存在一定程度的相似性。
正是这种合理和相似，使得三种使用途径得以借助特定契机突破既有制度的屏障，将预定以外的对象纳入支付范围。然而对制度的突破一旦达成，就会由于时人的习以为常而成为新的传统。更危险的是，一旦在政治生活中出现某种新的危机，这种既有制度的溃口还可能因形势的催化造成始料未及的后果，如南渡后地方守官财政权力的扩张、地方官员的任期短暂与更换频繁，以及冗官导致的游士群体大量出现，均将既有问题放大，最终使问题积重难返。
耐人寻味的是，公使钱的初始设定目的是招待过往官员，就宋人实践来看，虽然有不少过度接待以求迎合过客的例子，但在相关记载中，这些问题并未造成明显的财务危机。这表明宋代公使钱的初始设定其实是合理而有效的，如果不是守官自身以及游士被纳入制度范围之内，其支用本可能得到有效控制。
事实上，公使钱制度的是传统行政体系演变的自然结果。该制度着眼于以专项经费解决公务招待问题，在保证行政事务运转的同时减轻百姓的负担，体现了传统行政体系在宋代的进一步细化与规范化，具有一定的积极意义。然而制度的变质最终使其偏离了本意。由此看来，制度的创始本有其具体考量，所针对问题亦与特定条件有关，忽视其本意而任意扩展制度边界、变动制度的适用范围，均可能带来制度无法承担的后果。
当然，任何制度在实践中都难以做到一成不变，但对于特定制度而言，仍有必要在执行过程中随时检讨初衷，谨慎根据实际情况调整内容，方有可能避免在长期执行过程中的变质和涣散。这或许可以视为宋代公使钱制度为后人提供的某种镜鉴。