银保监会发布规范性文件管理办法：强调文件印发形式

来源：银保监会

原标题：中国银保监会发布《中国银保监会规范性文件管理办法》

为深入贯彻党中央关于全面推进依法治国的决定和中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》的工作要求，落实《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）等文件规定，加强对规范性文件的监督管理，进一步规范银保监会规范性文件制定程序，提高立法质量、提升依法行政水平。银保监会近日印发了《中国银保监会规范性文件管理办法》（以下简称《办法》）。

2019年8月19日至9月18日，银保监会就《办法》（征求意见稿）向社会公开征求意见，对社会各界的反馈意见进行了认真研究，充分吸收各项合理建议。《办法》共6章35条，包括2个附件，涵盖规范性文件评估论证和起草、征求意见、合法性审核、批准和公布、解释和清理等各环节，确保规范性文件制定和管理科学、合法、高效。《办法》的主要内容包括：

一是明确规范性文件的定义和范围。《办法》规定规范性文件是指除部门规章外，由银保监会依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及银行业保险业监管行政相对人等的权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。同时，《办法》规定内部公文、请示报告、转发性公文、事务性公文、具体行政行为文书等不属于规范性文件范畴。强调规范性文件一般使用“办法”“规定”“通知”“决定”“意见”“公告”等名称，不得使用“法”“条例”等名称。《办法》还对条文形式、文字表述、内容要求进行了规范。

二是明确评估论证和征求意见的要求。《办法》规定规范性文件的起草部门根据监管职责分工确定，涉及两个或者两个以上部门的，应协商确定牵头部门。起草部门对出台文件的必要性、可行性、合法性和合理性进行评估论证，严格控制发文数量。按照上位文件要求，对于涉及社会公众重大利益调整、对行政相对人权利义务有重大影响的规范性文件，要充分听取被监管机构、行业协会、金融消费者等利益相关方的意见，向社会公开征求意见时间一般不少于30日。

三是完善合法性审核和集体审议制度。《办法》规定了合法性审核时限要求、具体标准及内容。按照上位文件的要求，《办法》规定制定规范性文件应当经集体审议。规定规范性文件草案应当经合法性审核后，由办公厅按照程序提交集体审议；起草部门未完全采纳合法性审核意见的，应当在提交审议时说明理由和依据。

四是强调文件印发形式和公开发布要求。《办法》要求规范性文件应由办公厅统一登记、统一编号、统一印发，不应以便函、白头文、电子邮件、内设部门发文等方式印发规范性文件。《办法》规定起草部门应当按照政府信息公开的有关要求，及时将规范性文件通过银保监会官方网站等向社会公开发布，并抄送法规部门。

五是明确规范规范性文件解释与清理机制。

《办法》规定规范性文件的法定解释应当参照制定程序进行。规定规范性文件的动态清理由起草部门或履行规范性文件所规定职权的部门根据实际工作需要开展，法规部门应定期组织开展规范性文件集中清理工作。

中国银行保险监督管理委员会令（2020年第1号）

《中国银保监会规范性文件管理办法》已经2019年8月2日中国银保监会2019年第7次委务会议通过。现予公布，自2020年3月1日起施行。

主席 郭树清

2020年1月3日

中国银保监会规范性文件管理办法

第一章 总 则

第一条 为规范中国银行保险监督管理委员会（下称银保监会）规范性文件的制定程序，提高立法质量和依法监管水平，根据《中华人民共和国立法法》《规章制定程序条例》《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》等规定，制定本办法。

第二条 本办法所称规范性文件是除部门规章外，由银保监会依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及银行业保险业监管行政相对人等的权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。

第三条 下列公文不属于本办法规定的规范性文件范围：

（一）组织人事、财务、外事等内部公文；

（二）党务、纪检监察公文；

（三）发送上级机关的请示和报告；

（四）落实上级文件、未提出新的实质性内容的转发性公文；

（五）不作为监管依据的事务性公文；

（六）涉及行政相对人有关具体事项的决定、批复、监管意见、风险提示、行政处罚文书、行政复议文书、现场检查文书；

（七）其他不涉及行政相对人权利和义务、不具有普遍约束力或者不可以反复适用的文件。

第四条 制定规范性文件，应当遵循《中华人民共和国立法法》确定的立法原则，符合法律、法规、规章、国务院文件等（下称“上位法规”）关于立法的规定，严格遵守本办法规定的管理规则和制定程序。

第五条 制定规范性文件应当严格执行评估论证、征求意见、合法性审核、集体审议决定、公开发布等程序。

为预防、应对和处置金融风险、灾难事故、公共安全和社会安全等突发事件或者执行上级行政机关的紧急命令和决定，对于制定需要立即制定和实施的规范性文件，可以缩短时限或简化程序。

第二章 评估论证和起草

第六条 规范性文件的起草部门根据监管职责分工确定。涉及两个或者两个以上部门的，根据工作需要协商确定牵头起草部门。

第七条 起草部门应当对制定规范性文件的必要性、可行性、合法性和合理性进行全面论证，并对规范性文件需要解决的问题、拟规定的主要制度措施、有关制度措施的预期效果和可能产生的影响进行评估。对专业性、技术性较强的规范性文件，可以组织相关领域专家进行论证。

第八条 起草部门应当严控发文数量。上位法规已有明确规定或现行规范性文件已有效部署且仍然适用的，除部署新的工作或细化相关内容，一般不再制定新的规范性文件。

第九条 规范性文件的名称应当根据文件具体内容确定，一般使用“办法”“规定”“通知”“决定”“意见”“公告”等名称，但不得使用“法”“条例”等名称。

第十条 规范性文件一般以条文的形式制定，序号用中文数字依次表述。文字表述应当准确、规范、简洁。内容应当明确、具体，具有可操作性。

第十一条 规范性文件应当根据需要明确制定目的和依据、适用范围、相关主体权利义务、拟规范事项的内容和程序、施行日期等内容。

规范性文件应当明确列明因该文件施行而失效或者废止的文件的名称、文号；仅涉及部分条款失效或者废止的，应当列明相关条款。

第十二条 规范性文件起草过程中，起草部门应当向会内相关部门、派出机构征求意见。

对于涉及社会公众重大利益调整或者对行政相对人权利义务有重大影响的规范性文件，起草部门要深入调查研究，采取座谈会、论证会、实地走访等方式充分听取各方面意见，特别是被监管机构、行业协会、金融消费者等利益相关方的意见。

除依法需要保密的外，对于涉及社会公众重大利益调整或者对行政相对人权利义务有重大影响的规范性文件，要向社会公开征求意见。起草部门可以通过银保监会官方网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于群众知晓的方式，公布文件草案及其说明等材料。公开征求意见时间一般不少于30日。起草部门认为社会影响特别重大的，可经集体审议后再向社会公开征求意见。对公开征求意见时相对集中的意见建议不予采纳的，公布时要通过适当方式说明理由。

第十三条 起草部门应当一并制备起草说明，说明下列内容：

（一）制定该文件的背景、宗旨；

（二）依据的上位法规；

（三）第七条规定的评估论证过程和结论；

（四）征求意见及意见采纳情况；

（五）与此前发布的相关规范性文件的合并、衔接、替代、废止等关系；

（六）其他需要说明的问题。

第十四条 起草部门应当依照国务院及有关部门关于贸易政策合规和公平竞争审查制度文件的要求，对规范性文件进行贸易政策合规审查和公平竞争审查，填写公平竞争审查表。

第三章 合法性审核

第十五条 起草部门应当将规范性文件草案、起草说明、贸易政策合规审查结论、公平竞争审查表、制定依据以及其他必要材料一并提交法规部门进行合法性审核。

第十六条 法规部门对材料的完备性、规范性进行审核，不符合要求的可以退回，或者要求起草部门在规定时间内补充材料或说明情况。补充材料或说明情况时间不计算在第十七条规定的合法性审核期限内。

第十七条 合法性审核期限自收到全部送审材料之日起一般不少于5个工作日，但最长不得超过15个工作日。

第十八条 合法性审核的内容包括：

（一）不得违反上位法规；

（二）不得违反我国加入的国际条约；

（三）不得超越法定职权或减少法定职责；

（四）不得违法设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等事项；

（五）不得违反国务院关于公平竞争审查方面的规定；

（六）不得违反国务院关于贸易政策合规工作方面的规定；

（七）符合本办法规定的制定程序；

（八）其他审查要求。

第十九条 法规部门进行合法性审核，可以根据实际情况，采用书面征求意见、座谈会、论证会等多种方式，组织有关专家协助审查，并发挥政府法律顾问、公职律师等的作用。

第二十条 法规部门根据审查情况，作出予以通过、不予通过或应当修改的书面合法性审核意见。

第二十一条 起草部门应当根据合法性审核意见对规范性文件草案进行相应修改或补充。起草部门未完全采纳合法性审核意见的，应当在提交集体审议时说明理由和依据。

第二十二条 合法性审核后，起草部门对规范性文件草案有重大修改的，应当根据本办法规定重新进行合法性审核。

第四章 批准和公布

第二十三条 批准规范性文件，应当经集体审议决定。

第二十四条 起草部门应当将规范性文件草案、起草说明、意见采纳情况表、合法性审核意见等提交办公厅。办公厅应当在提交审议前对起草部门是否遵守本办法规定的程序进行审核。规范性文件草案未经合法性审核或合法性审核不予通过的，不得提交审议。

第二十五条 起草部门应当根据审议意见和公开征求意见情况修改完善规范性文件草案。经审议后对规范性文件草案进行重大修改的，应当再次报经审议决定。

第二十六条 规范性文件应当由办公厅统一登记、统一编号、统一印发。不得以便函、白头文、电子邮件、内设部门发文等方式印发规范性文件。

第二十七条 起草部门应当按照政府信息公开的有关要求，及时将规范性文件通过银保监会官方网站等向社会公开发布，并抄送法规部门。

第二十八条 起草部门应当做好规范性文件的发布解读，加强市场预期管理，准确传达监管意图，有效回应社会关切。

第五章 解释和清理

第二十九条 起草部门或履行规范性文件所规定职权的部门解释规范性文件，应当参照本办法规定的规范性文件制定程序。

第三十条 起草部门或履行规范性文件所规定职权的部门根据实际工作需要开展规范性文件动态清理。

法规部门应当定期组织开展规范性文件集中清理，清理结果应当及时向社会公布。

第三十一条 规范性文件有下列情形之一的，应当及时修改：

（一）个别条款与现行上位法规不一致，但基本适应经济社会发展需要、有必要继续实施；

（二）规范性文件之间对同一事项规定不一致；

（三）作为主要依据的上位法规已经修改；

（四）个别条款不能适应经济社会发展需要。

第三十二条 规范性文件有下列情形之一的，应当及时废止：

（一）主要内容与现行上位法规相抵触；

（二）主要内容已经不能适应经济社会发展需要，调整对象已消失或规定的事项、任务已完成；

（三）主要内容已被新的上位法规或规范性文件代替；

（四）作为主要依据的上位法规已废止或者失效。

第六章 附 则

第三十三条 银保监会派出机构应当参照本办法，制定辖内规范性文件管理制度。银保监会派出机构制定的规范性文件除依法向上一级机关备案外，应当同时抄送所在地人民政府。

第三十四条 本办法自2020年3月1日起施行。《中国保险监督管理委员会规范性文件制定管理办法》（保监发〔2013〕101号）同时废止。

第三十五条 本办法由银保监会负责解释。