多策并举 助力县城新型城镇化“补短板强弱项”

【事件回顾】

日前，国家发改委成立县城新型城镇化建设工作专班，规划司牵头，投资司、财金司、环资司、社会司、经贸司、振兴司、基础司、高技术司、就业司、评督司等11个司局协同协作，印发实施“1+N+X”系列文件，统筹利用各类资金支持县城建设发展。

作者：研究中心

摘自：《卓远研会精选》第三期

【解读分析】

在今年的《政府工作报告》中提出要重点支持“两新一重”建设，其中“加强新型城镇化建设”方面，要求“大力提升县城公共设施和服务能力，以适应农民日益增加的到县城就业安家需求”，这对于当前以大城市和都市圈为城镇化发展重点的时代背景下，提升对县城及县域经济的重视有着十分重要的意义。

县城是我国城镇体系中的关键一环，拥有全国近30%的常住人口；并起到连接城乡的纽带作用，是承载农业转移人口的主阵地。但县城往往没有大都市那样的发达产业，也没有较为集中的优质公共服务设施，尤其是随着农民日益增加的到县城就业安家需求不断提升，县城的公共资源与实际民生需求之间的缺口日渐显著，呈现出“小马拉大车”的现象。尤其是今年“新冠肺炎疫情暴露出县城公共卫生、人居环境、公共服务、市政设施、产业配套等方面仍存在不少短板弱项”。基于这样的背景，发改委印发了“1+N+X”系列文件，以支持县城建设发展。

1、整体逻辑：“1+N+X”

“1+N+X”系列文件包括“1”个核心文件、“N”个领域具体规范性意见、“X”个配套文件。其中“1”个核心文件是指2020年5月29日印发的《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》（发改规划[2020]831号，以下简称“《通知》”），此后又围绕《通知》中4大领域17项建设任务发布“N”个领域具体的规范性意见文件，并提出了“X”个配套支持文件，具体如下表所示。

其中“1”核心文件对县城补短板强弱项工作进行了系统指导，明确了线路图；“N”系列侧重于对各领域的建设目标、项目范畴、建设标准等作出规范；“X”系列侧重于从信贷、债券等资金渠道方面引导金融资本和工商资本积极参与县城建设。

对于政策目标区域范围，系列文件中明确了四类：

县城，即县政府驻地镇或街道及其实际建设连接到的居委会所辖区域；

县级市城区，即市政府驻地实际建设连接到的居委会所辖区域及其他区域；

特大镇，主要指镇区常住人口10万以上的非县级政府驻地特大镇。

增加了“2015年以来‘县改区’‘市改区’形成的地级及以上的城市市辖区”，这主要考虑到近两年来我国一些城市由于发展的需要，合并了一些县城、县级市扩容发展，导致了这些“县改区”“市改区”的市辖区城镇化建设还比较落后，难以满足城镇化进程中人民日益增长的物质文化需求。

2、1核心：县城新型城镇化“补短板强弱项”

《通知》明确了“县城”在新型城镇化发展体系中的地位。此前，“县城”往往作为城镇体系中的一部分出现在城镇发展相关政策中，鲜有单独针对县城发展的政策，可以认为县城一直处于被忽视的位置。然而，自今年4月份发布的《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》中提出要“推进以县城为重要载体的新型城镇化建设”以来，对县城发展建设的重视不断提升，5月《政府工作报告》中提出要重点支持“两新一重”以扩大有效投资，对“大力提升县城公共设施和服务能力”提出了明确要求。以《通知》为首的“1+N+X”系列文件就是对此要求的进一步深化。

《通知》的核心任务在于“补短板强弱项”，补短板是深化供给侧结构性改革的重点任务，通过政策引导则是解决发展过程中木桶效应问题的直接手段，已成为我国国家层面政策中的常见字眼。但以“补短板”主题的政策仅有聚焦基础设施领域的国办发〔2018〕101号文，此次又发布了《通知》聚焦县城城镇化，分别对应了“两新一重”中的新型基础设施建设、新型城镇化建设。同时可以看到，以《通知》为核心印发“1+N+X”系列补短板文件则是首次，由此可见国家层面对于县城城镇化发展补短板的重视。

3、“N”领域：强化行业领域规范

《通知》针对4大领域安排了17项建设任务，对于这17项任务，国家发改委以“N”系列文件提出具体的规范性意见。从前文的梳理图表中可以看到，超过三分之一的建设任务有一一对应的规范文件，公共服务和物流领域则分别由一份文件对多项任务进行统筹安排，目前共计11个规范意见文件。尽管各个文件的关注重点不同，但对于相关工作的推进上均应当注意以下几点：

（1）各项任务区分轻重缓急。17项任务的推进优先级是有不同的，《通知》中提出要在“响应疫情防控需求，优先支持公共卫生防控救治设施、医疗废物集中处置设施建设”的基础上，坚持“缺什么补什么”，优先解决突出的短板及惠及群众多的项目，尤其是“尽快见效并形成实物工作量的项目”。对应到“N”系列文件，即为文件实施的优先级或进度安排上就应做出区分。

（2）强调“多规合一”。对于财政资金支持，《通知》要坚持“资金跟着项目走”，在项目标准上则要坚持“项目跟着规划走”，“依据经济社会发展规划及国土空间规划”，来确定项目区位布局和规模体量。此外在诸如《关于做好县城城镇化公共停车场和公路客运站补短板强弱项工作的通知》也提出要“根据县域总体规划和综合交通运输体系规划等”合理设置阶段性发展目标。也就是说，“1+N+X”文件体系要求县城新型城镇化建设要做到“多规合一”。

（3）防范债务风险依旧是工作重点。一方面，《通知》在120个示范名单的筛选明确提出“政府债务率较低”的基本要求，在实际筛选工作中，县级政府综合债务率预警县及县级市一概不纳入；另一方面，在组织实施上，不仅《通知》专门强调了“严防地方政府债务风险”，系列中其他政策如《关于推进县城产业平台公共配套设施补短板强弱项的通知》《加快落实新型城镇化建设补短板强弱项工作 有序推进县城智慧化改造的通知》《关于信贷支持县城城镇化补短板强弱项的通知》等也提出“严防地方政府债务风险”、“注意防范地方政府债务风险”、“严禁新增地方政府隐性债务”等。因此，各地政府及城投企业在推进县城城镇化建设工作时，对于防范债务风险仍应作为重点之一。

4、“X”配套：重点部署投融资支持

“X”部分是对于县城城镇化的补短板强弱项的配套支持，主要从资金方面展开，目前包括信贷支持和企业债券两个文件。两份文件在支持领域上保持一致，侧重“两新”建设领域，尤其是“市场不能有效配置资源、需求政府支持引导的公共领域”。

在支持力度上，《信贷》政策除了号召六大银行安排专项信贷额度、实行优惠信贷政策之外，还从财政性资金上给予支持，通过“优先安排财政性资金或地方政府专项债券”、“提高地方政府专项债券作为项目资本金比例”、“成立政策性风险补偿基金或担保公司”等方式，提高相关项目信贷成功率。《企业债券》政策则是放宽了发行标准，对发行主体的具体信用等级没有明确的要求。

此外，两份配套支持文件均列出了融资增信措施。《信贷》政策以鼓励“有条件市县可成立政策性风险补偿基金或担保公司”的方式，为借款人融资提供增信服务；《企业债券》政策则体现在三个方面：一是通过土地保障，如部分土地使用权出让所获得的收益来源，以加大对项目融资的还款支撑。具体举措为“统筹考虑项目资金、土地保障方式，加大本专项企业融资支持力度，协调新增建设用地计划指标和城乡建设用地增减挂钩指标分配，满足项目合理用地需求，保障项目落地实施”；二是试图绑定“中央预算内投资资金”“地方政府专项债券资金”，为项目实施主体进行信用背书。具体举措为“对已安排中央预算内投资和地方政府专项债券等资金的项目，优先支持项目实施主体发行企业债券”；三是试图绑定银行机构，通过“债贷组合”方式，对项目进行背书支持，但这一类的增信措施还需要银行机构的配合，具体实施效果还有待观察。

除了系列文件的资金配套支持，此次国家发改委成立县城新型城镇化建设工作专班，由11个司局协同协作，也正是对县城城镇化补短板强弱项的组织配套支持。