公共政策信息系统 及其结构与功能论文

公共政策信息系统 及其结构与功能论文

政策科学被认为是系统分析方法与传统政策制定过程相结合的一门交叉学科，系统分析事实上己经成为政策科学的一个组成部分，其所关注的焦点“是有关如何改进或重新设计人类系统以及如何设计更有效地达到目标的全新系统应用知识”团。系统方法是指一种以系统为情景的分析框架，系统论中的整体性、相关性、层次性、结构性和目的性等基本思想，不仅是分析和解决现实问题的指导性方法，同样也是政策科学研究的重要方法论和分析视角。

(一)作为公共政策系统基础子系统的公共政策信息系统

系统论认为，系统就是指由相互作用、相互联系的部分组成的有机体，即由若干要素按特定结构方式相互联系所组成的具有特定功能的统一整体，每一系统都是内部要素(子系统)所构成，而该系统又成为更大系统的组成要素。系统分析方法的根本特点是通过揭示复杂事物的各个组成部分之间的内在联系，自始至终地着眼于认识作为一个完整系统的整体性川。基于此，所谓公共政策信息系统，就是公共政策过程中影响政策信息采集、传输、加工、分析、处理和存储的政策行动者及其组织之间的相对稳定的互动关系。

首先，公共政策信息系统是公共政策系统中的一个基础性子系统。图1为公共政策系统及其主要子系统，公共政策系统由信息系统、专家(智囊)系统及决策中枢系统等子系统构成，这些子系统各有分工、相互独立，又密切配合、协同一致，促进公共政策大系统的正常运行和整体目标的顺利实现，达到最佳的系统整体效应，体现了亚里士多德所谓“整体大于部分之和”的系统效应。

其次，公共政策实质上就是政治系统中信息系统、专家系统和决策中枢系统之间的信息互动及其与政策环境系统中的诸多因素相互作用的一种反映。政治系统的政治决定(政策制定)源自其环境的要求与支持，而公共政策的制定正是政治系统对来自环境的要求与支持的反映。系统所嵌入的环境无论是持续变化的还是相当稳定的，环境诸因素都会对系统的运作持续地施加影响川。公共政策的.制定与执行直接作用于政治(政策)系统的政策环境系统中的各种要素，而环境系统中的各种要素又会对政治(政策)系统提出新的要求与支持，政治系统则必须做出新的反应。

第三，信息系统的运行影响整个政策过程的运行效果甚至直接影响一项公共政策的成败。任何一个公共政策都离不开信息的输入和输出，信息系统所提供的全而准确的政策信息是政策制定和政策执行的基础和依据。是否及时得到准确而有用的信息并对其进行及时处理，是公共政策制定的必要前提。公共政策制定过程可以分为三个子过程:议程设定、对备选方案的阐明和在备选方案中作出权威性的选择, Harold Lasswell在其关于政策过程研究途径的概括中提出了关于决策过程的7个阶段的划分，即:情报、提议、规定、合法化、应用、终比和评估。政策科学的研究者在政策过程中可作出三种贡献:①确定一项决策的目标和价值;②收集和提供有关信息;③提出备选政策方案并比较其优劣，以作出最佳选择困。如果没有基于信息的讨论和专门的职业性研究的帮助，一个政策制定者通常总会感到无所依据川。实际上，整个公共政策过程始终离不开信息，政策执行依赖于政策信息的及时发布并且需要政策对象和目标群体的准确理解以及公众的广泛认同，进而为政策执行奠定基础，同样，政策过程的其他功能环节也离不开信息系统的工作。

从某种意义上说，公共政策过程就是信息的获取、加工、传递、流动、转换与利用的过程。严格而习惯地说，“反馈”这个概念仅仅适用于信息，而“反馈环”则由许多环节组成，当局生产输出，社会成员对于输出做出反应，这种反应的信息获得与当局的沟通，最后当局作出下一步的可能行为，因此，新一轮的输出、反应、信息反馈和当局作出的再反应，是运动着的系列，是永远不断的泉流之构成要素。

(二)基于系统论视角的公共政策信息系统的结构功能分析

系统论认为，任何系统都具有层次性，都有一定的层次结构，这是系统保持稳定性和连续性的前提条件，也是系统发挥最佳功能的一个必要条件。系统中任何一个要素的存在和有效运行都与其他要素相关联，都依赖于其他要素的存在，当某个要素发生变化时，其他要素也会随之变化，并引起整个系统的变化。系统之所以能够保持整体性就在于它的结构性，即系统内部各要素之间相互结合的具体存在形式，这种形式的外在表现是系统的整体功能。系统在客观上总是具有某种目的，明确的目的性使系统能够通过“反馈”克服种种干扰，始终处于动态平衡状态，否则就会导致对系统的失控从而引起混乱。

公共政策的信息系统由信息流程体系和信息组织体系两大部分构成，从信息流程的角度看，其系统运行过程包括信息收集、信息传递、信息加工和信息储存等基本功能环节。通过政策信息的复杂运转过程，政策信息系统建立起一个科学的经济社会运行情报系统和政策信息网络，从而为公共政策大系统的正常运行奠定一个良好的信息基石出。

图2为公共政策信息系统及其运行流程，从信息组织结构的动态角度看，在信息收集阶段，主要有情报收集系统和社会经济调查统计系统;在信息传递阶段，主要有大众传媒系统和政策执行机构、监督检查机构的信息反馈系统;在信息加工阶段主要有政策研究系统(如大学、科研机构)、政策分析系统(独立思想库)和政策咨询系统(如智囊机构、政策中枢机构专门设立的政策研究机构);在信息储存阶段主要有政府信息系统(数据库系统)、图书资料系统和档案管理系统等。

作为现代政策系统的基础子系统的政策信息系统，其基本运作原理是为了特定的目的进行信息的收集、加工、分析和发布，包括信息的输入(数据和指令)和输出(报告、计算或推测)。首先，政策信息系统就是要通过各种渠道，有计划、经常性地收集政策环境系统中的各种信息，包括社会发展各领域、各方而的历史和现实的情况与数据以及社会上的各种意见、建议和要求等原始信息，以保证公共政策能够及时获得准确和充足的情报信息资料。长期以来，政策信息收集主要依靠情报收集系统和经济社会调查统计系统，随着信息网络技术的发展，公共政策除借助传统的信息收集系统和信息收集方法外，越来越依赖于网络途径，随着电子政务的蓬勃发展，政策信息的收集正越来越频繁地借助于政府网络平台的信息共享系统。 其次，政策信息系统的相关子系统及时、准确、全而地传递信息和反馈信息。众所周知，古代信息传递的方式很少且慢，如烽火、信鸽传书以及专人快马传递等。现代信息社会由于科技的飞速发展，信息传递的方式多种多样且传递速度越来越快，如电话、电报传真、电视和移动智能终端等。现代大众传媒系统在政策信息传递过程中发挥着重要的作用，媒体可以在政策共同体内部充当一种沟通者的角色川忍，。大众传媒系统不仅是专家系统和决策中枢系统的信息来源，常常也是情报收集系统的信息来源之一。信息反馈系统主要是政策执行机构和监督检查机构所发挥的功能体系，它通过监测政策运行过程，提供政策执行情况和最终结果的中间或最后报告，通过评估过程提供“由政策结果信息得到的政策绩效信息”。在此过程中，信息源的准确性与可靠性即信息是否有效至关重要，如果通过现有途径无法获取现成的数据以及其他信息，则可以结合问卷调查、访问、专题考察以及利用机构记录来进行监测叫。

第三，对原始信息进行系统整理和科学处理，将其转换成适合政策研究系统、政策分析系统和政策咨询系统以及决策中枢系统所需要的系统而可靠的信息，几个系统在工作内容上既有交叉又有区别，各有侧重且各自独立。在现代公共政策系统中，信息系统与专家系统交流互动最为密切的就在于信息的加工、分析和处理，其目的都在于为政策制定者提供全而、准确和系统的政策信息和决策依据。因此可以说，这些系统在一定程度上都具有思想库的性质和功能，但信息处理、模型分析和方案规划都只是在为政策制定的决策中枢系统进行谋划，而不能取代决策者的职能。

最后，将相关信息以信息数据库、图书情报资料或档案形式予以存储，以备政策分析人员、决策者、政策利益枚关者以及公众查阅和调用。随着社会信息化进程的进一步深入发展，图书情报资料和档案管理系统也日益电子化、数字化，如公共图书馆和专业图书馆都加快了数字化图书馆建设的步伐，档案管理系统中集成了主题词自动标引、光盘数据存储、光盘塔(库)入网、大幅而扫描图像的压缩与动态解压、多媒体档案存储以及与协同办公系统无缝连接等高新技术。各种信息数据库是电子政务最重要的信息基础，也是公共政策制定科学化、民主化的信息基础。但是，目前各信息数据库未能进行有机整合，各类信息存储系统在层级之间、部门之间以及行业之间普遍存在相互分割、各自独立的现象，各种数据库之间互不兼容。因此，如何依托电子化政府建设，促进各种信息数据库相互兼容，打破信息壁垒、打通信息孤岛并实现资源共享，是信息化时代公共政策信息系统而临的现实挑战。