建设新时期国家食物安全调研战略调研报告

建设新时期国家食物安全调研战略调研报告

中国是一个拥有13亿人口的大国，半个世纪以来农业有了很大的发展，以占世界约9％的耕地、生产了占世界约25％的粮食、养活了占全球约22％的人口，已引起大家的关注。但在加快建设现代农业的新形势下，我们正面临着资源紧缺、基础设施薄弱、耕地连年减少、种粮农民收入增长缓慢等情况，因此，重视和加强农业、农村和农民工作，确保国家粮食安全，将是一项事关国家昌盛、民族兴旺的基础性、战略性、长期性任务。党中央、国务院高度重视粮食生产和粮食安全，连续5年颁布涉农的“一号文件”，提出建设现代农业，提高农业综合生产能力，确保国家粮食与食物安全。食物安全既是全面小康社会的重要指标，也将对国民经济和社会的全面、协调、可持续发展起到基础性保障作用。

一、我国食物安全的现状

1974年11月，联合国粮农组织在世界粮食大会上通过了《世界粮食安全国际约定》，从食物数量满足人们基需要的角度，第一次提出了“食物安全”的概念。经过近30年的发展，目前， “食物安全”的含义包括了几个大的方面：从数量的角度，要求人们既能买得到、又买得起需要的基本食品；从质量的角度，要求食物的营养全面、结构合理、卫生健康安全；从发展的角度，要求食物的获取注重生态环境的保护和资源利用的可持续性。由此看来，食物安全问题是一个系统工程，需要全社会各方面积极参与才能得到合理解决。(中国工程院院士 卢良恕)

就我国粮食安全状况而言，尽管20__年的整体形势明显好转，但是对粮食数量安全要继续给予足够关注。自20__年以来，我国粮食年消费需求大致在4.8亿-4.9亿t之间，产需缺口约500亿kg，由于目前仍有一定的粮食库存和粮食进口，粮食供应基本可以满足。全国粮食连续4年增产，20__年产量超过5亿t。到2030年，我国人口的持续增长将要达到高峰期，预计达到16亿人口，粮食等食物安全将进入一个重要的历史时期，随着人民生活水平的提高，肉蛋奶和水产品的消费不断增加，粮食作为饲料的比重也在不断增加(由于我国统计中没有饲料作物，这里的“粮食”实际上包括口粮、饲料粮和工业原料用粮等)。

食物的质量安全已经成为全球的焦点之一。从有关部门不定期对食品质量抽查的情况看，当前，我国常见的食品质量问题主要是3个方面：一是卫生指标超标，菌落总数、大肠杆菌群等超出国家强制性标准，个别的甚至超过国家标准许多倍；二是超量使用食品添加剂或使用已经明令禁止的食品添加剂，例如苯甲酸、山梨酸含量超标，违规使用已经禁用的人工合成色素、“瘦肉精”、“吊白块”等；三是食品包装、标签等不规范，虚假标签、以次充好等人为“造假”现象也不少。

我国居民的营养与健康状况虽然已有相当的好转，但仍需要采取有效举措继续改善。20__年8—重2月进行的全国营养与健康综合性调查(第四次全国营养调查)结果于20__年10月公布。结果显示，我国居民膳食质量明显提高，营养状况有所改善，营养不良和营养缺乏患病率继续下降，同时我国仍面临着营养缺乏与营养失衡的双重挑战。我国城市居民膳食结构不尽合理，畜肉类及油脂消费过多，谷类食物消费偏低。更为值得关注的一点，就是奶类、豆类制品摄人量过低仍是全国普遍存在的问题。对此，国家有关部门将采取切实可行的措施，加强食物与营养工作：加强政府的宏观指导，尽快制定相关法规，将国民营养与健康改善工作纳入国家与地方政府的发展规划；加强对农业、食品加工、销售流通等领域的科学指导，发挥其在改善营养与提高人民健康水平中的重要作用；加强公众教育，倡导平衡膳食与健康生活方式，提高居民自我保健意识和能力。

食品工业取得长足进展。由于国家加强宏观调控、推动农业产业化发展和人民生活水平提高、食物消费结构的改善等原因，我国食品工业快速发展。20__年全国规模以上食品工业企业达2.8740万家，完成工业总产值3.1912万亿元，比20__年同期增长30.07％；完成销售收入3.1068万亿元，同比增长30.11％；完成利税5168.96亿元，同比增长28.74％；实现利润2166.83亿元，同比增长40.36％；全国食品工业产品进出口总额630．10亿美元，同比增长38．81％。其中出口金额323.41亿美元，进口金额306.68亿美元。

二、用现代农业的理念指导食物安全工作

要发展现代农业、建设社会主义新农村，首先要树立现代农业的理念作为工作指导。

(一)从食物安全的高度审视粮食安全

要科学把握和解决粮食安全问题，必须要从食物安全的高度进行审视，不仅食物概念的内涵比粮食更丰富、更全面，而且树立食物安全的新观念是实现粮食安全的.基础和保证。

“粮食”与“食物”概念内涵不同。“粮食”是指稻谷、小麦、玉米、高粱、谷子及其它杂粮，还包括薯类和豆类。而“食物”的内涵比“粮食”宽泛得多，例如，fao生产年鉴统计的“食物”类别包括：谷物类、块根和块茎作物类、油料作物类(包括豆类)、蔬菜和瓜类、糖料作物类、水果和浆果类、家畜和家禽类、水产品类，等等，共有八大类100多种食物。

“粮食”和“食物”的产业范围不同。“粮食”的生产主要是种植业，在水田和旱地；而且，按照国家退耕还林的有关规定，生产“粮食”的耕地坡度要求在25度以下，否则需退耕还林(草)。“食物”生产则是面向整个

国土资源，既包括种植业(水田和旱地)，也包括畜牧业草原）、林业（山地）、水产业（水域）等。

“粮食安全”和“食物安全”的评价指标不同。“粮食安全”主要评价指标有粮食产量水平、库存水平、进出口贸易依存水平、贫困人口温饱水平等。而“食物安全”评价指标体系既需要有“粮食安全”的评价指标，更要有“非粮食类食物”的评价指标，还要增加各种食物的营养卫生、区域资源环境压力、可持续发展等方面的许多指标。

“粮食安全”和“食物安全”的战略目标不同。“粮食安全”主要的战略目标是粮食主产区如何发展粮食产业，促进种粮农民增加收入，保障粮食有效供给；“食物安全”则是在粮食安全的基础上，充分发挥区域比较优势，宜粮则粮、宜牧则牧、宜林则林、宜渔则渔，注重原料转化(比如，饲料粮、饲料草转化为肉蛋奶和水产品等)、农产品加工、食物多样化及其安全卫生、营养丰富，这更加符合小康社会发展、人与自然和谐共处的要求。

(二)由二元结构转变为三元结构

改革开放以来，我国畜牧业有了长足发展，20__年我国畜牧业产值首次突破1万亿元，20__年已经超过1．4万亿元，肉、蛋、奶产量成十几倍、几十倍增长，畜产品成为居民食物结构的重要组成部分，畜牧业成为农民致富的重要经济来源之一。但是，我国至今没有形成独立的饲料产业(估计约占粮食总产量的1／3)，仍然沿袭传统的“粮食作物—经济作物”的二元种植结构，以致粮饲不分，其结果是浪费了粮食，增加了畜牧业成本，降低了饲料报酬，损失了有用的资源，降低了经济效益。

为此，种植业结构必须由传统的二元结构向“粮食作物一经济作物—饲料作物”的三元结构进行调整，把饲料产业发展成为独立的大产业。著名草业专家任继周院士认为，饲料用粮之所以成为粮食安全的压力，是由于长期以来“以粮为纲”导致人畜共粮的落后的“粮-猪模式”。目前全世界猪肉占肉类产量的比重约45％，而我国则仍在63％左右。我国忽视草食动物而把猪习惯称为“六畜之首”，成为饲养4.6亿头猪的世界第一养猪大国，饲料粮需要量约为全年粮食的35％，相当于约合3733万hm2耕地的负载量。今后应逐步以草食家畜代替部分耗粮型家畜，缓解饲料用粮的压力，通过发展草地农业，扩大畜牧业的发展空间和潜力。20__年我国牛、羊等草食动物的增长速度已经远远超过猪的增长速度，显示出我国饲料产业的发展潜力很大。

(三)建立城乡统筹的一、二、三产业布局

逐步改变原有的二、三产业主要在城市或市郊，第一产业完全在农村的传统布局，挖掘和整合城乡资源，实现城市中有农业(主要是都市农业)，农村中有工业(主要是农产品加工业)，并大力发展以城市为主、城乡互动的具有不同优势方向的第三产业。

发展统筹城乡的一、二、三产业合理布局，一定要从实际出发。要改变工业(特别是重工业)不平衡发展的状况，为农业和第三产业的发展创造更加有利的条件，第三产业的徘徊不前与农业滞后发展有直接关系。要坚持城市化战略与区域发展战略并举的指导方针，更加突出优先、率先扶持农业、农村和农民，积极实施区域之间、城乡之间一、二、三产业的合理布局，充分发挥城市经济的带动作用，充分发挥农村市场的拉动作用，大力促进土地、劳力、资金、技术等各类生产要素的合理配置和有效流动。

三、确保食物安全的战略思路

(一)加强食物质量安全体系建设

全面加强食物质量安全体系的建设，是一项包括技术体系、标准体系、监测体系、管理体系等内容丰富、涉及农业、卫生、科技、轻工、质检、工商等多部门的系统工程，必须引起政府的高度重视，协调和组织社会各方面的力量共同努力。

食品安全技术体系是食品安全的基础保障，食品标准体系和食品质量检验监测体系是食品质量安全体系的核心内容。食品质量检验监测体系要以食品安全技术体系为支撑、以食品标准体系为依托开展工作，它不仅要起到对食品质量的监督作用，还要积极发挥其宣传引导、咨询服务等功能。体系的建设主要包括检验监测网络布局、人员培训、技术推广与咨询、常规研究、食品质量监测报告等。由于食物安全工作涉及多部门、多领域，我国与食物安全有关的部门多达10多个，如何协调和组织各个相关部门共同开展食物安全工作，理顺食品安全的管理体系，这是一项很重要的工作。

(二)以《纲要》为指导确保我国食物安全

20__年11月国务院正式颁布实施了《中国食物与营养发展纲要(20__—20__年)》。《纲要》提出了今后10年要优先解决3个重点领域、2个重点地区、3个重点人群的食物与营养发展问题。3个重点领域是：奶类产业、大豆产业、食品工业。2个重点地区是：农村地区和西部农村地区。3个重点人群是：少年儿童群体、妇幼群体、老年人群体。21世纪前10年食物与营养发展的基本原则概括为“五个坚持”：一是坚持食物生产与消费协调发展的原则，适应居民营养改善的需要，建立以农业为基础、以食品工业为龙头的现代食物产业体系；二是坚持食物资源利用与保护相结合的原则，合理开发利用食物资源，实现可持续发展；三是坚持食物质量与安全卫生管理相结合的原则，加强对食物质量的监测和管理，全面提高食物质量和安全卫生水平；四是坚持优化结构与预防疾病相结合的原则，调整优化食物与营养结构，预防营养性疾病，提高全民营养与健康水平；五是坚持继承和创新相结合的原则，发扬中华饮食文化优良传统，全面提高食物发展科技水平，走有中国特色的食物与营养发展道路。

(三)大力发展我国农产品加工业

我国农业进入新阶段以来，农产品丰年有余，为我国农产品加工业的发展提供了坚实的物质基础。20__年我国农产品加工业产值达到4．6万亿元，其中食品工业的比重占到近50％，有3000万农民在相关企业就业，并呈现出良好的发展态势。加工原料向专用化方向发展，很多农民开始按市场需求从事专用品种的生产；加工程度向精深化方向发展，一批成熟的高新科技成果得到推广应用；加工能力向规模化方向发展，涌现出一大批规模大、效益好、带动能力强、辐射面广的龙头企业；加工产品向特色化、方便化和功能化方向发展，引领市场消费需求；加工产品质量控制向全程化方向发展，全方位的技术支撑体系不断完善；以农产品加工业为龙头，依靠农业产业化经营方式的引领，农产品加工企业与农户密切的利益连接机制正在形成。以食品工业为主的农产品加工业，成为农业和农村发展的主导力量。

发展以食品工业为主的农产品加工业，是保障新时期食物安全的现实要求，是实现农业产业化经营的关键环节，是促进农业和农村经济结构战略性调整的重要途径，是提高农产品国际竞争力的有效手段，也是农村富余劳动力转移的重要渠道。当前，我国农产品加工业发展过程中面临着诸多挑战，要继续推动农产品

加工业的发展，能否提供强有力的技术支撑是至关重要的因素，加强技术创新体系建设是发展农产品加工业的基本保障。而现有的农产品加工技术创新体系，其技术力量仍显薄弱，学科短缺不全，设备较为落后，还不能适应农产品加工业发展的要求，加强农产品技术创新体系的建设迫在眉睫。安排好食物安全的工作，加快现代农业的建设，保证人民健康是十分重要的。