贫困地区推进城乡教育一体化发展调研报告

贫困地区推进城乡教育一体化发展调研报告

近年来贫困地区推进城乡教育一体化发展取得了一定成效，但受制于城乡二元结构和地方财力，贫困地区城乡教育在办学条件、师资水平、教育质量等方面依然存在较大差距，既影响了一体化发展进程，同时也影响到教育的公平。

一、贫困地区推进城乡教育一体化发展存在的问题

（一）“城挤村空”现象较为突出。尽管随着“全面改薄”项目的实施，农村学校办学条件有了明显改善，但仍没有从根本上改变“城挤村空”态势的发展。主要表现为城镇学校大班额、超大班额呈上升趋势，且城区学校更加突出。而村级完小及完小以下学校“小班额”多，特别是贫困山区完小以下教学点平均班额都较低，有的学校甚至只有1个班的单班教学点。

（二）城乡办学条件差异大。城镇教学条件总体上优于乡村。一是信息化教学设施配置存在差异，城镇学校信息化教学基本上做到了全覆盖，乡村学校信息化教学覆盖率却大打折扣；二是生活设施配置差异大，城镇学校食堂、监控设备、安保设施等配置率达到了全覆盖，乡村学校却不尽人意；三是学生享受优质教育差异大，城镇学生分班学习实现了全覆盖，乡村完小以下教学点混班教学多，1名教师教全部课程的现象多，且混班教学不利于学生学习成长。

（三）城乡教师队伍整体素质差异较大。以通山县为例，城镇教师综合素质总体上优于乡村教师。一是乡村教师整体年龄偏大，知识结构老化。该县乡村教师平均年龄为45岁，城镇教师平均年龄为41岁，且50岁以上的乡村教师占全县乡村教师总人数28.6%。二是乡村学校高学历、高职称以及骨干教师比例偏低，乡村教师本科及研究生以上学历人员占比28.4%，比城镇低34.6个百分点；乡村高级、一级职称教师比例55.6%，比城镇低24.7个百分点；骨干教师比例17.7%，比城镇低5.3个百分点。三是乡村“音体美”等特色学科专职教师严重不足。

（四）城乡教师流转机制不畅。城乡教师双向交流机制还不顺畅。主要表现为农村教师进城交流愿望迫切，而城区教师大多数不愿意下乡援教。虽然城区教师交流到农村学校享受“三区”人才支持计划补助和农村教师生活补贴，但多数教师仍不愿意下乡援教，不能安心开展援教，援教工作基本靠行政力量推动。

（五）教育管理体制还不完善。一是乡镇中心学校职能与实际工作任务不对等。为了加强对各乡镇中小学校师资调配、业务指导、财务核算等庞杂工作的管理，各乡镇均设立了中心学校。乡镇中心学校实际上是承担着管理一个乡镇教育事务的行政机构，逐渐与实体学校剥离开来。乡镇中心学校基本靠财政拨款维持运转。乡镇中心学校现行管理体制实现了对各辖区中小学校的高效管理，但也与上级关于中心学校人员不能脱离实体学校的要求不大相符。二是乡村学校财务管理模式不合理。国库集中支付制度改革后，撤销了学校公用账户。学校备用金往往只能使用个人账户开户，既存在着资金安全风险，也不利于财务的规范管理。这些问题暴露了某些教育管理体制还不能完全切合教育管理实际需要。

二、原因分析

（一）教育投入仍然不足。这是造成“大班额”问题的根本原因。贫困地区由于地方财力有限，教育投入不足，且教育投入主要消耗在教育人力成本和保障基本办学支出上，真正用于支撑教育发展、改善办学条件、配套教育投资项目建设的资金却是少之又少，甚至中央、省级资金支持的教育项目，地方政府拿不出资金来配套。

（二）学校布局规划滞后。教育规划与城镇化发展不同步，项目建设方向与生源流动方向不一致也是造成城区集镇“大班额”问题的重要原因。在城镇化发展的规划中，地方政府没有把“教育优先规划”充分体现，没有为城区集镇学校发展预留足够的用地空间，中心城区甚至无地可新建学校，新建设校区只能建设在较偏远的非中心城区，虽然对化解“大班额”问题有重大意义，但在优化城区学校布局方面作用就大打折扣了。

（三）项目扶持方向与实际需求不相符。现行教育建设项目与中小学生源向城区集镇流动的趋势、与群众的教育需求缺少呼应。在城镇化和家长对教育期望值不断攀升的大背景下，更多的农村人口进城是必然趋势，更多农村孩子进城上学也是必然的趋势。但现行项目重点不是支持生源流向的城区集镇学校建设，而是支持生源流出的农村学校建设，导致城区公共教育资源总量不足，这是城区集镇学校“人挤人”，村级学校“空荡荡”的现象的重要原因。

（四）农村教师待遇不高。这是城乡教师流转困难的主要原因。尽管近年来农村教师待遇有了明显的提高，但由于农村教师工作条件相对艰苦，但仍不足以与城区教师所占有的各种优势相提并论，城区教师基本没有下乡交流的主观意愿。近年来很多新聘农村教师并不能安心从教，只是把教师作为一个职业跳板，一有机会便转考公务员或想方设法调到更理想的单位去。每年有很多新教师选择离职，招人易，留人难的问题突显。

（五）教育管理较为僵化。随着教育快速发展，乡镇中心学校所承担的各项非教学任务越来越多，行政管理职能越来越明显。如督促乡镇内项目建设、负责后勤保障服务等繁杂的非教学事务，如果不实行专职办理，既难以很好地完成实际交办的各项事务，也会影响到学校的正常教学工作。此外，由于当前中小学校无法建立对公的备用金账户，学校备用金实际只能借助个人账户进行管理，这既不安全，也为规范财务管理带来了新的难以化解的难题，必须要在政策层面出台措施予以解决。

三、具体建议

（一）强化省级教育统筹，加大对贫困地区教育支持力度。建议从省级政府层面加强统筹，进一步加大对贫困地区教育投入力度，尽量让县级政府减少或免于为中央、省级投资项目配套项目资金，帮助贫困地区扩充优质教育资源，更好地促进省域教育公平发展。

（二）强化教育绩效考核，切实落实教育优先发展战略。要从省级层面尽快构建城乡教育一体化发展评估考核体系，把推进城乡教育一体化纳入各级政府和相关职能部门的绩效考核，并适当提高考核评价的权重，确保地方政府切实履行好优先规划教育发展、保障教育投入、落实师资编制、规范教育管理的责任。

（三）推行连片集中办学，切实提高教育资源利用率和教学质量。针对贫困山区学生居住分散、上学路途遥远的"特点，建议在地理位置相对中心、交通相对方便的村建寄宿学校，同时配套建设教师周转房、食堂等生活服务设施，将分散在各村单班点的学生集中教学，集中管理，让边远山区的每一名农村学生与城镇学生一样享受平等教育和优质教育，真正实现公平教育全覆盖。

（四）完善教师管理制度，畅通教师交流轮岗渠道。教师是教育的第一资源，是城乡教育质量高低的关键指标。一是要切实提高教师特别是乡村教师的待遇，增加乡村教师的职业吸引力。这样既有利于留住人才，也有利于促进城区优质师资向农村流动。二是完善教师交流轮岗的激励保障机制。现行的《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》（教师[2014]4号）规定“将教师到农村学校、薄弱学校任教1年以上的工作经历作为申报评审高级教师职务（职称）和特级教师的必备条件。”建议将“1年以上”改为“3年以上”，这样既有利于轮岗教师安心教学，又有利于出成果、出绩效。三是要重视师范人才的定向培养。从省级层面出台面向本地高中生定向培养的本科、专科师范生的政策，重新重视师范教育体系建设，为农村地区提供更加优质、更加稳定的师资人才，加速乡村教育的振兴。

（五）深化教育顶层改革，消除管理体制与发展不适问题。一是要理顺乡镇中心学校管理体制。建议根据中心学校实际所承担的任务和职能，赋予其行政管理属性，增设一定的教育管理类事业编制，使其既不占用一线教师编制，又能成为县级教育行政部门加强对各乡镇中小学管理的不可或缺的助手。二是合理规范乡村学校财务管理制度。建议明确出台政策，允许各中小学建立备用金对公账户，解决单位只能用个人账户存放备用金所带来的资金不安全、管理不规范的问题。