智库论坛｜以开放创新推动高质量发展的总体思路—以江苏高质量发展为例（下）

文/国研智库与江苏省商务厅研究项目组

我国正在转向经济高质量发展新阶段。推动高质量发展，关乎全面建成小康社会，关乎基本实现现代化,关乎把我国建成社会主义现代化强国,是党中央在我国发展的历史转折关口提出的引领新时代现代化建设的重大战略。只有推动高质量发展, 才能改变我国经济“ 大而不强” 的局面,能抓住新一轮技术革命和产业变革的新机遇,才能进一步提高我国在全球分工和价值链中的整体地位,才能在应对百年大变局中趋利避害。为此,需要进一步提升我国开放与创新的融合发展水平,以创新支撑开放,以开放加快创新,以开放创新推动我国高质量发展。

江苏一直走在我国开放发展的最前沿。新时代，面对百年未有之大变局、满足我国高质量发展的新需求,江苏应以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平总书记江苏视察重要讲话精神，瞄准“强富美高”的总体目标，进一步提升服务全局、引领全国和对标国际的视野，推动开放创新深度融合发展，以开放创新推动江苏高质量发展走在前列，带动全国实现高质量发展新要求与应对国际格局新变化。

推动江苏高质量发展走在前列的主要任务

新时代，江苏为加快推进高质量发展，要下大力气完成“六个走在全国前列” 的新任务：构建高水平开放型经济新体制走在前列；建设内外联动的创新体系走在前列；开放创新融合发展走在前列；服务国家战略走在前列；持续改善营商环境走在前列；加快培育我国参与高水平国际竞争新优势走在前列。

（一）构建高水平开放型经济新体制走在前列

按照习近平总书记提出的加快发展更高层次的开放型经济的指示要求，建设多元平衡、安全高效的全面开放体系，以技术、标准、品牌、质量和服务为核心培育外贸竞争新优势，以“优进优出”“ 引进来与走出去并重” 为理念塑造国际贸易与投资新格局，形成面向全球的贸易、投融资、生产和服务网络，向全球产业链、价值链、创新链中高端迈出坚实步伐，建设多元平衡、安全高效的全面开放体系，为江苏发展更高层次的开放型经济走在前列提供重要支撑。首先，两头兼顾打造货物贸易强省，在推动传统优势产业出口高端化、品牌化发展的同时，壮大新能源、新医药、新材料等新兴出口主导产业的国际竞争力。其次，推动服务贸易创新升级发展，加大服务业对外开放力度，优化服务贸易结构,积极推动文化服务业出口。再次,坚持“ 走出去” 和“引进来”相结合，一方面,支持具有竞争实力的企业积极开展对外投资，着力发展对外投资中介服务，规范对外投资行为，改善海外投资绩效；另一方面，积极吸引符合江苏发展定位的外商投资，推行外资准入负面清单管理新模式,加强知识产权保护， 打造公平、透明、稳定、可预期的政策环境，提升江苏对外资的吸引力。

（二）建设内外联动的创新体系走在前列

党的十九大报告指出，推动形成全面开放新格局，要以“一带一路”建设为重点，坚持引进来和走出去并重，遵循共商共建共享原则，加强创新能力开放合作，形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。我国40多年对外开放的实践也充分证明，统筹国内国际两个大局，实行积极主动的开放政策，为我国创造了良好国际环境、开拓了广阔发展空间。江苏为推进高质量发展， 需要在建设内外联动的创新体系方面走在前列。首先，要重视国内与国外的联动，要结合江苏现有的创新基础、研究条件与产业优势，遵循共商共建共享原则， 充分利用国际国内两个市场、两种资源和两类规则，打造国际化的创新环境和开放型创新体系,为江苏开放创新营造有利的国际环境。其次，要重视省内与省外的联动，江苏的高质量发展，既离不开良好的区域环境、离不开周边省市的支持和协助，也离不开省内苏北、苏中、苏南的互济错位协同发展，要从产业布局、政策设计、管理体制上形成联动推进机制。再次，推动省内不同平台的联动创新，充分利用省内各区域的政策叠加优势，落实共享发展理念，充分调动各平台主体协同创新的积极性、主动性、创造性，以政府为主导、以市场为依托构建创新成果转化与产业化发展的错位配置格局。

（三）开放创新融合发展走在前列

按照党的十九大报告中明确提出的加强创新能力开放合作等要求，持续完善国际化创新生态环境，在创新中谋求更深度的开放,在开放中促进更高水平的创新。江苏应在新发展理念的指引下，围绕建设现代化经济体系，用扩大开放、深化改革的办法解决好实践探索中的问题，用创新的理念、思路、方法推动发展质量的全面突破，努力创造更多高质量发展成果，形成江苏新的特色和优势。在宏观层面，坚持开放发展，奉行互利共赢的开放战略，以扩大开放带动创新、推动改革、促进发展，建设多元平衡、安全高效的全面开放经济体系，以技术、标准、品牌、质量和服务为核心争创外贸竞争新优势，以“优进优出”统筹“引进来”“走出去”塑造国际贸易与投资新格局。在中观层面，加强协同创新产业体系建设，加快构筑全球研发、全球制造、全球营销、全球服务的国际化分工平台，培育国际化的产业创新发展生态，努力建设自主可控的现代产业体系。在微观层面，以调整结构、转换机制为重点，鼓励支持创新主体同时充分利用两个市场、两种资源，促进国际产能合作和全链条创新合作，形成面向全球的贸易、投融资、生产、服务网络，为经济高质量发展提供新动能，在全国范围内发挥示范、引领作用。

（四）服务国家战略走在前列

江苏要根据自身禀赋，从服务国家战略的高度、参与国际高水平竞争合作的定位出发，对标国际高水平开放的新要求和新规则，顺应国际化创新发展的新趋势，制定开放创新的发展规划。坚持以开放倒逼改革，主动融入“一带一路”建设、长三角高质量一体化、长江经济带等国家战略，以基础设施联通为先导，以国际产能合作为重点，以跨境园区建设为载体，以人文交流为纽带，积极助推区域经济集聚度、连接性和政策协同效率，加快形成立体全面开放新态势，全面提升江苏在服务国家战略方面的参与度、连接度和影响力。第一，要以全球化视野，在深入分析江苏自身比较优势的基础上，在更大区域范围内找准定位，紧密对接和服务国家重大发展战略，赢得开放创新的主动。第二，要聚力抓好事关战略全局的重大改革突破,坚持在大局下谋划推进改革，抓住牵一发而动全身的重点领域改革攻坚突破。第三，找准全省各地区在国家战略中的功能定位,加强综合交通网络建设，放大向东开放的优势，做好向西开放的文章。第四，扩大现有合作园区规模,优化布局，创新运作模式和制度,持续深化国际产能合作，开拓国际产能合作新空间,发挥各园区在吸引高端资源、推动产业集聚发展的潜力。第五，积极开展多层次、宽领域、高水平的人文科教领域交流合作，提升合作质量和效能，扩大江苏的区域及国际影响力。

（五）持续改善营商环境走在前列

江苏应不断优化投资和市场环境，提升贸易投资自由化便利化水平，降低市场运行成本,持续深化政府“放管服”改革，对标国际投资贸易规则，提升制度环境软实力，持续优化国际化、市场化、法治化、制度化的营商环境，不断完善开放型经济新体制。首先，加快大通关一体化,大力推进国际贸易“单一窗口” 建设和“ 三个全覆盖” 推广应用， 深入推进“ 互联网+ ” ,整合生产、监测、航运、通关数据共享和业务协同，将“放管服” 改革与政务信息化建设相结合， 落实“双随机、一公开”执法检查工作，提高政府服务效率和监管效率，降低制度性交易成本。其次，全面对接国际高标准市场规则体系，打造稳定、公平、透明、可预期的国际一流市场环境，提升外商投资管理和服务水平，放宽外资准入限制，健全事中事后监管体系，加强国际知识产权保护，建立健全外商投资企业投诉工作机制，保障外国投资者和外商投资企业合法权益。最后，加大国际人才招引政策支持力度，大力引进海外人才，提升国际高端要素集聚能力，优化人才工作、生活环境，加强对高端人才的公共服务水平，有针对性地解决其关注的居住、医疗、子女教育等问题，推进国际社区建设,完善国际学校、国际医院等配套公共服务，提高国际人才综合服务水平， 使高端人才既能“引得来”又能“留得住”。

（六）加快培育我国参与高水平国际竞争新优势走在前列

江苏应加快调整产品和市场结构， 将外贸新业态注入新动能,促进“大进大出”向“优进优出”转变，在国际经济合作和竞争中培育新优势。首先，要充分发挥江苏制造业发达、科教资源丰富、开放程度高等优势，强化产业分工合作，形成产业结构和产业链错位发展，提升区域发展整体水平和效率；同时加快苏南自主创新示范区、南京江北新区建设，打造具有全球影响力的科技产业创新中心和具有国际竞争力的先进制造业基地，聚力突破“卡脖子”环节，持续提升产业链供应链的竞争力。其次，积极参与制定落实江苏制造业高质量发展规划，按照集群化发展方向,重点在电子信息、生物医药、高端装备、新能源、新材料等领域培育形成一批国际竞争力较强的创新共同体和产业集群,强化全省优势产业协作，推动传统产业升级改造，积极培育布局未来产业。最后，探索实施具有国际竞争力的税收制度，对境外进入海关围网区内的货物、海关围网区内企业之间的货物交易和服务探索实行特殊的税收政策,扩大优惠税收政策的适用范围,在重点产业领域和战略性新兴产业领域研究制定具有国际竞争力的税收支持政策。

以开放创新推动江苏高质量发展的重点方向

以开放创新推动江苏高质量发展走在前列，需要注重八个“结合”：注重政府引领与市场主导相结合；注重“引进来”与“走出去”相结合；注重对标国际高标准与省内各地区发展实际、差异化探索相结合；注重制度创新与产业发展、功能培育相结合；注重简政放权与优化服务相结合；注重系统集成与重点突破引领（包括园区平台/重大项目/中心城市等）相结合；注重服务国家战略与促进区域协同发展相结合；注重高水平开放与防范安全风险相结合。

（一）注重政府引领与市场主导相结合

江苏应正确处理政府和市场的关系，坚持市场导向和政府调控相结合，充分发挥市场在江苏开放创新高质量发展新机制建设中的主导作用，更好地发挥政府在江苏开放创新高质量发展方面的引领作用，促进高质量发展新机制有效有序运行。在税制设置、贸易自由化便利化、竞争中立、负面清单等方面，持续深化政府职能的“放管服”改革，让市场充分发挥自由竞争的功能。

（二）注重“引进来”与“走出去”相结合

江苏应抓住开放机遇，以“优进优出” 统筹“ 引进来”“ 走出去”，注重战略性海外布局，塑造国际贸易与投资新格局。一方面,支持具有竞争实力的企业积极开展对外投资，着力发展对外投资中介服务，规范对外投资行为，改善海外投资绩效。另一方面，积极吸引符合江苏发展定位的外商投资，推行外资准入负面清单管理新模式,加强知识产权保护，打造公平、透明、稳定、可预期的政策环境，提升江苏对外资的吸引力。同时，组织搭建国际化的创新活动发展平台，支持创新主体同时充分利用两个市场、两种资源，对外开展全链条创新的合作。

（三）注重对标国际高标准与省内各地区发展实际、差异化探索相结合

围绕开放创新、产业发展、生态环保、引人留人等方面，坚持问题导向、对标先进、注重首创、系统集成和评估推广，按照江苏的地域实际，制定差异化、国际化的保障体系。下一步，江苏应坚持对标先进，不断学习并注意结合江苏实际情况进行制度创新；坚持对标国际先进规则,扩大对外开放范围，提高政策措施的透明度；坚持对标国际先进做法，对标对表查找短板弱项,在减环节、减时间、减成本等方面进行改革创新，营造良好的投资环境；借鉴国内外先进做法、先进经验,并结合本地需求特点进行复制推广；注重首创性探索，通过进行符合江苏特色的国际化探索，实现创新要素的引、留、用、升。

（四）注重制度创新与产业发展、功能培育相结合

深入贯彻中央关于构建开放型经济新体制的意见，积极落实《国务院关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》，围绕江苏《省政府关于促进利用外资稳中提质做好招商安商稳商工作的若干意见关于促进外资提质增效的若干意见》（苏政发〔2020〕43号），江苏在深化体制机制创新的同时，需要更加重视制度创新的可操作性，重视制度创新与区域产业发展和功能培育的结合。一方面，江苏应注重通过整合、提升、拓展，形成制度创新链，着力解决创新举措碎片化问题，确保改革的综合成效。另一方面，要通过制度创新，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，保护外商投资合法权益、提高利用外资质量效益，推动投资贸易自由化便利化和资金自由流动、人员往来自由等，加快形成法治化、国际化、便利化的营商环境和公平统一高效的市场环境，让各种生产要素更加合理流动，激发市场主体发展经济、创造财富的活力。

（五）注重简政放权与优化服务相结合

简政放权、放管结合、优化服务是处理好政府与市场关系的重大改革之举，对江苏壮大新动能、实现经济高质量发展起到了重要支撑作用。面对新形势、新要求，江苏应在简政放权改革上提高协同性、系统性，在优化政府服务上拓展内涵、创新方式。对此，江苏需要更加注重市场需求导向，注重基层行政人员的服务能力，注重运用互联网、大数据、云计算等现代化信息技术,注重对政府部门简政放权等改革的考核、监督和问责，注重各级政府特别是基层政府部门在简政放权和优化服务中的重要作用。

（六）注重系统集成与重点突破引领相结合

牢牢把握新时期新阶段国内外环境的复杂性、产业的敏感性、发展的艰巨性，江苏需要加强系统集成和重点突破相结合，全面考量、加强协同、配套推进。一是坚持系统推进，以园区平台、重大项目以及中心城市等为试点,开展综合配套改革试点，提高改革系统集成水平。二是善于统筹协调，注意梳理不同政策举措的内在关系，坚持重点突破与整体推进相结合，及时研究制定、落实配套措施，提高改革的系统性、协调性和集成度。三是坚持问题导向,要强化问题意识，做到哪里矛盾和问题突出，就重点抓哪里，打通关节，疏通堵点，破除阻力。四是注重把顶层设计与基层探索有机结合起来,既要注重整体性、全局性改革的创新推进,也要重视发挥基层、群众的首创精神,通过典型经验丰富和推进面上改革，推动思想再解放、改革再深入、工作再抓实。

（七）注重服务国家战略与促进区域协同发展相结合

江苏应立足于自身雄厚的经济实力和良好的基础设施条件,明确经济转型升级大方向，准确把握好国家战略与区域战略定位及趋势，构建符合自身条件的特色战略体系,下大力气整合与盘活大区域内的创新要素，补充部分资源欠缺和区域发展协调度不高的短板，借势而行，顺势发展。一是充分发挥作为“一带一路”交汇点的优势，积极复制推广自贸试验区的经验,不断提升国际竞争力影响力；二是更好地发挥联系我国中西部地区与西方国家的“桥梁”作用，带动中西部地区广泛参与国际合作，推动长江经济带产业布局优化；三是依托“长三角一体化”国家战略，优化省内产业区域布局，形成“区域分工合理、产业结构优化、比较优势发挥、区际良性互动、区域差距缩小”的总体格局。

（八）注重高水平开放与防范安全风险相结合

高质量发展是“ 有守” 和“ 有为” 的辩证统一,江苏要坚持底线思维，通过提前扎牢篱笆、织密网络、完善制度、优化机制，牢牢守住风险防范化解的底线，为全省经济持续健康发展和社会大局安全稳定提供有力保障。一是坚守稳定底线，完善公共安全及应急管理体系，决不能发生严重危害社会稳定的问题；二是坚守安全底线，加密防控安全生产风险举措，决不能以牺牲群众利益为代价推动发展；三是坚守廉政底线，打造廉洁示范区，决不能以工作为借口破坏廉洁纪律；四是坚守生态底线，践行“两山” 理论，决不能为了发展破坏生态环境。

江苏高质量发展走在前列的路径

当前,面对百年未有之大变局和高质量发展的新要求，江苏应准确把握国内外发展的新趋势，以目标导向和问题导向相结合，紧紧围绕“高质量发展走在全国前列”的时代新任务，以制度创新为抓手，以创新驱动为引领，以开放平台为支撑，以要素市场化配置为突破口，加快推进高水平开放与高层次创新发展,全面培育国际竞争新优势、拓展新空间、培育新动能、营造新氛围，筑牢全省高质量发展的根基,建立健全开放创新相互促进、良性互动的发展机制。

（一）以制度创新为抓手，打好现代化综合治理组合拳

制度竞争是国家间最根本的竞争。十九届四中全会提出建设更高水平的开放型经济新体制，高质量发展也离不开高层次的制度创新与高水平的全面开放。将制度创新体现在江苏高质量发展的各个领域、各个环节，开创性探索一系列重大管理体制改革，建立适应现代化经济体系建设、符合市场规律的基础性体制机制。注重加强政策体系与法制环境建设，根据高质量发展的实际要求，对现行制度和政策措施进行及时更新调整，特别是要注重借助自贸区平台大力推动制度环境建设。通过制度创新不断激发市场活力，使制度优势转变为发展优势，努力使制度创新高地成为经济发展质量高地。同时，江苏要进一步完善相关法律法规、规章制度，打出整套有力有效的组合拳，让全省开放创新与高质量发展做到有法可依，形成稳定、透明、公平、可预期的法治化营商环境。

（二）以创新驱动为引领, 建立自主可控的现代化产业体系

借助全球产业分工体系调整的历史机遇， 紧盯世界科技前沿和国家重大战略，聚焦创新链前端，推动“强核、补链、延链”，进一步梳理产业链图谱和关键环节清单，强化产业链招商和要素集聚，围绕江苏各地的主导产业，聚焦电子信息、新材料、先进制造等产业领域打造先进制造业集群。同时，聚焦全球发达经济体特别是日韩地区，精准施策、持续发力，力争在重特大外资项目落地上有新突破，要促进本土企业与外商企业的互促发展，对各种类型所有制企业一视同仁，鼓励外资科技研发并参与江苏产业链集群建设推动外资企业与本土企业在科技研发方面的合作，大力促进本土企业深度融入全球供应链体系并向上游攀升。推动建设自主可控、安全可靠的现代产业体系。

（三）以开放平台为支撑，充分拓展开放创新融合发展新空间

准确把握全球化、信息化、网络化新趋势，深刻理解开放创新融合规律。江苏要进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，充分激发社会各个主体参与江苏高质量发展的积极性。有效利用当前江苏已经搭建的多层次、宽领域、广覆盖、有侧重、可互补的国际化创新发展平台，如经济开发区、高新区、综保区等，尤其是前不久设立的江苏自贸试验区，将平台建设作为实现江苏“六个高质量” 发展任务的重要抓手，充分拓展开放创新融合的新空间，为我国新业态的发展以及亚太地区协同创新网络的构建，提供连接、交互、匹配、创值的媒介和开放共享共生的创新生态体系。

（四）以要素市场化配置为突破口，为高质量发展注入新动能

按照《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》的最新要求，进一步完善要素市场化配置，建设统一开放、竞争有序的市场体系，着力推动各种生产要素自主有序流动与高效配置。重视经济结构的平衡和运行的稳定，正确看待市场配置资源的趋利动机，破除影响生产要素自由流动的各类障碍，通过科学的规划和必要的政策手段引导要素多向自主流动。优先支持推动劳动力要素自由流动的制度和政策落地，积极探索户籍制度改革、社保制度改革等新思路，寻求通过创新型人才的合理流动来引导优化经济布局。打破地区间要素流动障碍，促进生产要素跨区域流动，避免地方产业同质化、投资重复化倾向，通过市场化的要素配置机制，实现要素跨区域的优化配置和地方产业特色化、错位化发展。

（五）以新理念为指引，推动高质量发展取得新成效

深刻理解稳中求进的内在要求，准确把握政府与市场的关系、科技创新与产业结构优化的关系，正确处理内需与外需的关系、农业发展与现代化经济体系建设的关系，充分利用开放优势，助力构建国内国际双循环相互促进的新发展格局，进一步推动高质量发展取得新成效。要强化政策落实，确保企业发展，稳住实体经济发展根基。要聚力突破“卡脖子”环节，推进产业结构优化，提升产业核心竞争力，继续坚持供给侧结构性改革主线，确保农业现代化同步发展。要充分发挥开放前沿地带优势，积极打造内需市场，释放内需潜力，持续扩大开放优势，有效利用外部市场，为畅通我国与国际间的循环创造条件、做强纽带。

文章来源：《中国发展观察》2020年第12期

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