美丽乡村规划如何做好园区规划建设
乡村振兴战略提出要 “建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”，关键是优化要素在城乡的自由流动，关键和抓手是2017年中央一号文件提出的农业产业园、科技园和创业园 “三园”建设。本文调查发现，农业产业园建设存在园区同质化程度高、低水平竞争度高、围猎农业项目补贴动机水平高 “三高”特征，以及园区主体经营效率低、农业产业深加工能力低、园区劳动力供需匹配度低 “三低”难题；农业科技园建设存在规划定位不准，管理机制不畅，科技园对周边农民增收带动弱，技术人才引不进、留不住等问题；农业创业园建设存在专项扶持政策力度不强，牵头部门零散，政务服务亟需强化等问题；“三园”建设存在合理用地申请约束多、商业抵押贷款难度大、人才引进留住支持政策少等共性问题。
通过 “建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”实现 “产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕 ”的振兴乡村目标，是十九大提出的强国富民重大战略之一。在二十字方针的五大目标中，最为核心的是让乡村居民特别是乡村中从事农业的居民生活富裕起来，而实现生活富裕的前提是产业兴旺，切实缩小农业劳动生产率和非农行业劳动生产率的差距。因此，建立健全城乡融合发展体制机制，真正实现农业农村优先发展，就必须慎重考虑在城乡之间要素的自由流动。
事实上，中央一号文件对于优化要素供2017给，在抓手、平台和载体的建设方面，都给予了格外重视和关注，主要体现在着力推进建设 “三区、三园、一体 ”。其中 “三园 ”指的是现代农业产业园、科技园和创业园，现代农业产业园主要是聚集现代生产要素，形成现代农业产业集群；科技园是富集创新要素，打造现代农业创新高地；创业园是强调返乡创业中 “人 ”的要素，给人才提供必要的平台，助力打造 “懂农业、爱农村、爱农民 ”的乡村振兴队伍。因此，从这个意义上来讲，中央一号文件提出的 “三园 ”，事实上就是推进乡村振兴战略，实现优化要素供给，最终实现城乡融合发展的路径和抓手。
对四川、重庆、云南、广西等地展开调研，发现各地对在推进 “三园 ”建设中深入探索和实践，已开始明显形成现代农业产业集群，稳步打造现代农业的创新高地，为回乡、下乡、返乡创业的人才提供了创业创新的平台，总结出了一批可复制、可推广的经验。但与此同时，“三园”建设中存在的一些问题和挑战，也应当引起高度重视。
一、推动现代农业
“三园 ”建设存在的主要问题1．推进现代农业产业园建设过程中，存在园区同质化程度高、低水平竞争度高、围猎农业项目补贴动机水平高的 “三高 ”特征，以及园区主体拿地“眼大肚小”经营效率低、农业产业深加工能力低 、园区劳动力供需匹配度低的 “三低”难题第一，大量农业产业园区的产业同质化非常严重，在乡镇、县区等较小范围通过 “杀价 ” 方式“窝里斗”。课题组发现，目前大量农业产业园都未纳入县级及以上政府的统筹规划，而是由乡镇、行政村自主设置，这直接导致园区定位低、规划乱，缺乏对市场的合理研判，成为小农 “抱团取暖 ”进行价格战的主要平台。例如，川东北某地级市56个调研乡镇中，有38个都没有县级以上的农业产业园区，但每个乡镇却平均设置了7个县级以下的农业产业园，甚至个别乡镇高达22个。因缺乏统一规划和科学引导，很多区域内的种养类别几乎完全相同，在农产品集中投产时必然发生 “杀价”的 “窝里斗”现象。例如，某县相邻两镇的多个蔬菜产业园均种植青椒，2017年青椒集中上市时，园区间大打价格战，最终导致青椒售价低于人工成本，近半数园区放弃采摘而让青椒坏死在树上，对农民收入造成巨大冲击。
第二，部分园区经营主体追逐农业项目补贴的动机强烈，造成农业经营效率低、土地难以物尽其用。课题组发现，将近９5％的园区经营者在被访谈时，都提出 “政府应加大对农业经营主体的直接补贴”，47％的人认为 “农业项目补贴”是他们 “主要的收益来源”。因此，为了获得更多规模经营补贴，部分业主在拿地时过度美化自身抗风险实力及经营能力，拿地后 “原形毕露”，专门打农业项目补贴的主意，将精力放在土地经营以外。某农业大县2012年通过多轮审核、谈判，最终引入某业主流转2万亩土地发展现代农业产业园，但拿下土地后该业主没有能力按原规划进行农业投资，只是维持粗放式经营，导致园区连年亏损目前更是几近瘫痪，当地社会不稳定风险加剧。
第三，农业产业链条太短，严重依赖鲜果销售，加工环节的挖掘严重不足，园区产业附加值低。发达国家农民80％左右的收入都来自种养殖以外的农业产业链上，但目前我国农业产业链条普遍过短，例如，在加工环节，产品加工率低，特别是精深加工水平不高；流通环节，分类拣选后的冷链运输等模式缺乏，造成农产品销售只能被限定在狭小范围。
2016年，四川省西充县充国香桃源产业园产果面积达3万亩，但因园区未引入精深加工，造成3千万公斤香桃以鲜果形式勉强销售完毕，未产生农产品加工附加值；2017年，随着该产业园产果面积提高到10万亩，产品销售压力将将一部凸显。本文对56个乡镇调研后发现，目前只有14．3％的乡镇其鲜活农产品采用农超对接、农企对接等模式进行销售，其中只有个别乡镇通过电商方式将少量农产品销售到外地。
第四，劳动力供需匹配度低，农业产业园对周围农民的就业拉动和增收提升能力还不够强。根据对本文56个乡镇调研的统计情况来看，目前74％的农村劳动力年龄集中在56～70岁之间，将近八成的农业产业园负责人认为农村劳动力只能从事园区最简单的工作。与此同时，有81％的被园区流转土地的农民认为，自身能力不适宜常年在园区务工，从园区仅能通过流转土地获取少量租金。与此同时，即便是在农产品集中收获的高峰期，也存在劳动力供需错配现象。某县现代农业融合发展示范园区负责人说，在柑橘集中种植期间，该园区每天需要近千名劳动力，必须依托劳务公司在周边县区募集务工人员，园区按每天150元／人标准支付给劳务公司，公司在扣除租车费、盒饭费、中介费后，务工人员实际每天只能到手70～80 元，造成园区招工难、农民增收难并存的现象。
推进农业科技园建设过程中， 存在规划定位不准，管理机制不畅，科技园对周边农民增收带动弱，技术人才引不进、留不住等问题第一，农业科技园规划定位不准，部分偏离农业创新高地的建设目标。中央明确强调，农业科技园区建设水平提升是为了打造现代农业创新高地。
但课题组发现，不少农业科技园区被整体定位为观光旅游、休闲度假区等，农业创新被放在了次要位置，偏离了建设目的。某农业科技园将项目定位为国家农业公园、旅游目的地、都市后花园，在项目可行性研究报告中， 条编制依据有 8 条都是旅游14业发展规划或意见，无一条涉及中央、省、市农业科技园建设要求，园区内 ／ 左右面积规划打造休45闲观光旅游产业，“农业成色”严重不足。
第二，农业科技园区硬件强、软件弱，人才核心要素缺乏制约了园区的创新能力。政府作为农业科技园投资主体，财政资金大部分用于园区基础设施建设和技术、品种引进，在很大程度上筑牢了科技园的硬件基础。然而，农业科技园往往离大城市较远，高层次、高水平的农业科技人员无心长期扎根园区深入研究，引不进更留不住，导致调研样本中超过60％的农业科技园都过于依赖技术购买而非自主研发来提升科技水平。很多农业科技园已明显出现 “重经营轻科研 ”的趋势，甚至有的科技园负责人认为农业科研水平的提升主要依靠政府投入，园区内企业很难有动力参与到基础性、公益性的技术创新和产品升级当中。
第三，农业科技园过于 “高大上”，对周围农民的科技示范推广能力弱，农民难以直接受益。本文发现，部分农业科技园在发展过程中热衷于求高、求新、求气派，不惜花大量资金从国外引进成套设备、工艺和管理系统，但成果却很难直接应用于普通农民的生产经营活动当中，有的农民打趣说 “这些园区就是科学家将实验室搬到乡下了，我们是搞不懂的”。更有甚者，部分科技园区为了创收，强制性收取入园门票，忽视了农业科技示范和推广的基本功能。例如，某农业科技园在规划循环农业园板块，拟建设约3万平方米的高标准玻璃智能温室大棚，多项技术指标都达到国际先进或国内一流水平，建成后计划按25元／人收取门票，周围的农民都在问 “这到底是农业科技园还是农业观光园？”
第四，农业科技园管理体制不畅，存在职能交叉的问题。四川已获批的９个国家级农业科技园区，但截至目前尚未规定国家级农业科技园区管委会级别。从调研情况来看，已有园区管委会定级不同，多数定级为正县级，个别为正科级，且部分管委会机构、职责又与农牧局交叉，造成工作协调不畅的问题。某国家农业科技园区管委会为该县政府派出行政机构，级别为正科级，由于缺乏人员和项目资金，目前管委会和农牧局合署办公，管委会纳入农牧局统一领导；而与此同时，园区市级层面建设领导小组办公室又设在市科技局，管理体制不畅影响了园区相关工作高效推进。
推进农业创业园建设过程中，存在专项扶持政策力度不强，牵头部门零散，政务服务亟需强化等问题第一，专项扶持政策扶持力度不强，农业创业园被湮没在各类创业园当中。截至目前，川渝云贵等省尚未单独出台农业创业园建立健全方面的指导意见，而已有的农业创业园区 （孵化基地）的补贴等优惠政策也与其它类别的创业园相同，难以发挥集聚农业创业人才的作用。事实上，自2010 年至今，四川共建立省级大学生创业园区 （孵化基地）302个，大学生农业创业园区 （孵化基地）也涵盖其中，但不管是从创业园区 （孵化基地）申报条件、考核内容到认定后的资金支持等，大学生农业创业园 （孵化基地）与其它类别创业园为统一标准，未因农业弱势地位得到 “特殊照顾 ”，这也使得现实中，大学生农业创业园的发展在各类大学生创业园中的表现不突出、不显眼。
第二，农业创业园牵头部门零散，难以发挥资源集聚效应。调研发现，各地农业创业园的创业主体多为高校毕业生、返乡农民工、巾帼、青年、民营及农民企业家、城镇失业人员 （失地无业农民）等，实际工作中，人社局、妇联、共青团等各部门都在牵头鼓励引导不同群体的创业活动，为各群体搭建不同创业平台和创业园区。这种多点开花、分散引导的方式造成农业创业园 “小而散”，整体规划布局不够合理，导致资源分散使用不能优化配置发挥集聚效应。
第三，农业创业园区的政务服务有待加强。调研发现，多数农业创业园内未设立专门的政务服务机构或窗口，难以及时为园内创业者答疑解惑并提供创业指导、投融资等一站式服务，一些偏远农村的创业者想要获取政务服务，除了电话咨询外，还需要远距离奔赴市 （镇）。在本文访谈过程中了解到，某县的大学生创业园，其入园项目启动工作主要由园区创建人个人指导，但因其个人精力有限、对农业的新政策了解不到位等，农业创业大学生需要花费1周左右的时间奔走于政府、银行等进行项目启动咨询。
4．在推进农业产业园、科技园、创业园 “三园”建设过程中，存在合理用地申请约束多、商业抵押贷款难度大、人才引进留住支持政策少等共性问题第一，园区用地申请门槛高、难度大，限制园区主体做强做大。“三园”农业配套设施用地、建设用地指标紧缺、审批程序过繁、农业资产产权缺乏有力保障等，等导致部分园区主体心存顾虑。某农业创业园负责人计划引入蔬菜净加工设备，提高农产品附加值，但因配套设施用地指标不足、租赁土地上加盖工厂房建成后无产权、土地流转到期后投资形成的一大部分资产产权难以清晰明确等，粗加工设备采购计划被搁置。某县农业产业园负责人计划在园区内打造农家乐和鲜活农产品展示区，也因建设用地指标必须控制在3％～7％，总量不得超过15亩的限制，未能开展计划。
第二，园区建设的商业贷款难度大，“三园”建设推进速度受到影响。在 “三园 ”中，县级及以上级别的园区建设多由县级政府部门具体推进，前期土地整理、基础设施建设所需投入的大量资金，高度依赖于县本级财力以及上级转移支付或补贴，若某一环节出现了问题，园区建设进度就会受到影响。西部各省虽然有部分地区在推进 “两权抵押”贷款，但根据地方银行办事人员的反馈信息，目前各地“两权抵押”主要是农信社在推动，国有商业银行对此 “兴趣”并不高。
第三，大量 “一般性人才 ”很难在 “三园 ”中享受到政策从而坚定留下来。各地政府重点优化服务群体集中在 “高层次人才”，能够做到有规则、有制度、有政策，但是农业 “三园 ”中大部分人才达不到 “高层次人才 ”标准，无法享受公租房、人才公寓及子女入学优惠等政策，因此这些 “一般性人才”只能 “另谋高就”， “来得了、留不住 ”成为常态。
二、对策建议
1．在推进现代农业产业园建设中，要避免产业同质化增产不增收，提高农业产业园区补贴的效率，延长产业链、把产品变成商品，最大程度实现劳动供需信息最大化第一，坚持 “特色打头，生态优先 ”的原则，避免各园区盲目发展同类农业产业。建立各地现代农业产业园区联盟，搭建园区负责人联席会议制度，各地涉农相关部门做好产业引导、信息服务工作。根据园区联盟自评自议，对区域现代农业发展进行科学的规划布局，既要注重把发展特色产业作为龙头引领，也要注重利用现代农业技术来实现传统农产品的提质增效。此外，要兼顾 “规模化与特色化”，即适度规模发展。既要避免各园区盲目发展同类农业产业，造成产业同质化增产不增收，也要避免 “一园区一品甚至一园区几品 ”带来的小而杂，无法形成有效的市场。
第二，采用结果导向、多次验收的方式，提高农业产业园区补贴效率。农业产业园的补贴实行“先建后补”、“以奖代补”机制，以结果为导向，有效避免补贴对象不按规定用途使用资金。考虑到一般农业项目实施周期是三至五年，有关部门应推迟验收时间，保证项目的示范带动作用，避免蒙混过关和短期投资骗补行为发生。为弥补周期过长，降低农业产业园区业主或企业积极性，还应加大补贴力度，增加补贴资金额，或采取分阶段验收的办法。
此外，政府部门应该改变当前扶持手段比较单一的做法，可以考虑设立专项发展资金，以无息贷款方式对园区提供小额贷款，扶持园区发展。
第三，注重园区加工业、服务业培育，延长产业链，把产品变成商品。大力开展产业关联企业招商，发展主导产品产地初加工和精深加工，完善销售、配送等配套产业，推动主导产业向产前、产后延伸。积极培育新业态，把农产品生产加工与观光、旅游、休闲有机结合，突出地方特色和文化内涵，积极推进 “园区变景区、田园变公园、产品变商品、农房变客房”。
第四，引导农民成立劳务公司，直接对接园区劳动力需求，最大程度实现劳动供需的信息最大化。
借鉴四川省凉山州模式，农业产业园区被流转土地的农民中培养 “工头”，工头经政府培训考核后，被“扶正”为劳务公司经纪人。通过 “劳务经纪人＋用工企业”、“劳务经纪人＋劳务派遣公司＋用工企业”的模式，针对性的对接农业产业园的用工需求，也可在其余时间到其他用工量较大的企业或区域劳作，真正降低农业产业园区 “有钱招好工”，当地农民劳动增收。
明确农业科技园的定位是 “农业的研发孵化”，突破农业科技园的人才引进机制，整合管理体制、强化制度建设，坚持以项目为载体、形成对周边农户的技术带动第一，明确农业科技园的定位是农业领域的研发孵化，真正打造现代农业创新高地。精确定位农业科技园区是农业新技术集成创新的重要基地，吸引高校和科研院所来园区建立科研基地、研发中心，进行技术创新和试验，研发和培育科技含量高、市场需求高、附加值高的新品种，开发农产品保鲜、精深加工及相关配套技术。 此外，政府部门精确扶持，发挥农业科技园创新成果转化对现代农业发展的支撑作用，促进科研成果转化，不断孵化出现代农业高新技术企业。
第二，从引进高端人才的角度，政府部门在编制政策上给予倾斜，财务上给予鼓励。招聘的在编科技人员供职于园区的，和县区全额事业单位在编人员享有同样工资待遇，为园区提供专业性技术研发和指导；其次，还要按照科技人才引进标准享受安家费、进一步完善园区配套研发设施的建设等硬件待遇上吸引专业人才来此就业；再次，科技人才享有在同等条件下优先评定职称的优势，公费在外进修专业知识和技能的机会，以个人名义申请国家级、省级和市级科研项目和专利的资格，参与技术入股，使园区发展建设的利益和风险与技术人员进行捆绑的政策等。
第三，整合管理体制，强化农业科技园的制度建设。首先，应从园区管理的实际需要，明确国家级园区的归口部门和行政级别，避免多头管理、名不正言不顺；其次，适当招聘懂管理、善经营的复合型企业管理人才，并给予配套安置政策；再次，针对工作人员日益增多的实际，成立管理委员会，建立健全的员工管理制度，如安全生产制度、考勤制度、值班制度、值宿制度等，使各项工作有章可循、有法可依，达到以制度强化管理的目的。
第四，以项目为载体，强化技术对周边农户的溢出带动作用。首先，加强政府政策上、经济上引导和支持，在市场供大于求的情况下给予适当补贴以保障农户的利益，让农户乐于采用先进适用技术、种植先进适用品种；其次，通过政府、媒体等多渠道、多层面加大宣传力度，拓展项目合作主体。第三，大力开展引进来战略，与省内外的高校和科研院所建立合作关系，与省内外的企业集团建立经营联系，以此将辐射区农户与农业科技成果和市场紧密结合起来，从而加速科技项目实施和转化。建立省级农民创业园升级财政专项资金，强3．力推进农民创业园建设，整合资源，形成多部门合力，构建 “一站式”服务平台，形成农民创业园咨询指导联络人制度第一，建立省级农民创业园省级财政专项资金。农民创业园省级财政专项资金主要用于扶持农民创业园 （示范基地）创建区域内的现代农业项目建设，鼓励优势特色产业全产业链生产经营，促进一二三产业融合发展。重点扶持四个方面建设内容公共服务平台建设、农业产业项目建设、园区基础设施建设。专项资金管理应当遵循统一管理、专款专用、注重实效和公平、公正、公开的原则，由省农业厅会同省财政厅负责安排使用和管理。
第二，整合多部门资源，避免多部门分散引导，形成农业创业的集聚合力。一是整合创业资源，整合人社、教育、科技、共青团、妇联、民政等各类引导农民创业的部门资源，努力构建农民创业园区“青年＋项目＋资金”三维一体的创业体制 。二是打造多元化农民创新创业平台。以创业孵化基地等载体建设为突破口，建立 “回家工程 ”农民创业园，给创业者们提供创新创业平台。三是强化创业培训。
突出大学返乡创业毕业生等群体，坚持观念培训和能力培训并重、理论培训和实践训练并举，有效提升劳动者创业成功率。
第三，构建 “一站式 ”服务平台，形成农民创业园咨询指导联络人制度。首先，在县区级政务服务大厅设立农民创业窗口，设立农民创新创业总咨询台、农民创新服务区、农民创业服务区、配套服务区、农业 “互联网＋”自助服务区等区域，为农民创业者提供一站式、全过程服务。其次，建立农民创业园区咨询指导联络人制度。为所有农民创业园提供创业咨询电话服务，根据农民创业园区申请，经资质审核后配备 “经常联络人”，联络人采用上门服务、安排座谈、顾问咨询等方式为农民创业园提供政策指导。
着力解决 “三园”建设中的共性要素集聚难题，加强协调解决 “三园 ”建设中重点项目的用地问题，强化推进农业人才的引进、落地政策，创新解决 “三园”建设发展中的商业贷款难题第一，协调解决农业 “三园 ”建设发展中的用地问题。利用列入重大项目的机会，完成涉及 “三园”的土地利用总体规划调整，解决关键区域建设用地指标。此外，各地要探索研究集体经营性建设用地入市对破解 “三园 ”用地难题的思路，通过改革的方式解决园区土地资源紧缺的难题。
第二，以机制体制创新强化农业 “三园 ”人才队伍建设。首先，高度重视 “三园”人才队伍建设，围绕产业发展、立足生产实践，大力实施人才强农战略，搭建人才培养平台，构建人才培养体系，用事业凝聚人才，以实践造就人才。其次，加强 “三园”中农技推广人才队伍建设，建立推广人员培训长效机制，加快知识技能更新。再次，从县区级编制中拿出一部分事业编制给农业技术亟需人才，通过事业留人、待遇留人、感情留人并重的方式，切实加强农业人才的集聚。
第三，建立 “政府＋ 银行＋ 保险 ”多方参与、风险共担的融资合作模式，助力缓解 “三园 ”融资难问题。调动银行业、保险业等金融机构开展合作信用贷款工作的积极性，县市级提供担保基金，设立担保基金专户，用于 “三农 ”园区及其中农业企业和农户向合作银行申请免抵押和免保证金的贷款。
未来逐渐实现，符合产业政策和现代农业发展方向、无任何未解决的法律纠纷和不良信用记录、参加合作农业贷款保证保险等条件的 “三园 ”相关主体均可申请成为贷款对象。
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