市质量技术监督局执法现状与办案中的软抗拒现象的调研报告

市质量技术监督局执法现状与办案中的软抗拒现象的调研报告

一、__市质监系统行政执法存在的问题及原因

（一）基层质监部门整体执法水平亟待提高归纳起来，基层质监系统整体执法仍存在三种现象：

一是“重罚轻纠”现象。通过调查，发现一些基层质监局在执法办案时，只注重对当事人罚款，而对违法行为可能产生的严重后果及如何采取有效措施去纠正重视程度还不够，虽然有些地方也在生产领域中推了“警示预警”制度，但在实践中，这种制度没能被很好的贯彻，这在执法中就走进了“重罚轻纠”的误区。具体表现形式有：

1、只罚不纠。即对制造假冒伪劣商品的行为只罚款，对已销售的存在严重隐患的产品不认真追查；

2、只打不追。一些基层质监局只对查到的问题进行处理，而对表面现象背后的隐患问题不注意追查。

3、手段单一。通过我们对部分基层质监局处罚文书的调阅，发现部分基层执法人员对行政法律规定的处罚与教育相结合的原则领会不深，处罚决定书的处罚条款往往只有罚:请记住我站域名款一项，不会运用警告、通报批评、限期改正、责令停业整顿等措施，致使某些违法人员误认为执法机关只要罚款，不管纠正。

二是“重实体、轻程序”现象。这类现象通常表现为：

1、执法人员主动与当事人协商来规避法律。少数质监部门鉴于当地执法环境，来自社会各方面的压力很大，一些执法人员为了尽快结案、息事宁人，就主动和当事人协商行政处罚的种类和幅度，只要谈妥，就凭当事人的认识材料处罚。但这种行政处罚只要当事人提起复议或诉讼，质监部门将必败无疑。

2、违反法定程序。这些程序包括回避程序、调查程序、告知程序、时效程序等。有利害关系的不回避、进行调查时不亮证、符合听证条件的不告知听证权、采取先行登记保存超时限，这些问题许多执法人员觉得无关紧要，但在诉讼中往往就是这些小细节成为质监部门的死穴，只要当事人诉诸法律，质监部门极有可能“吃官司”。

三是“重证据、轻规范”现象。

这种现象集中体现在基层质监部门的大量案卷文书中，一些质监部门法律文书的制作在实践中不规范，归纳起来，主要有：

1、有的文书没有执法人员的签名；

2、有的案件当事人在文书上不签字，只按手印；

3、有的询问笔录修改过后不要求当事人签名；

4、处罚决定书和罚没收据上的当事人不一致；

5、收集的证据没有提供人签字，证据来源不清；

6、现场检查笔录和询问笔录内容过于简单，不反映违法事实和违法现场涉案物品的数量、质量和状态等。

上述三种现象的发生和存在，极大地影响了基层质监部门的执法工作，虽然近三年来，我市质监部门在执法办案的数量上有了很大的提高，每年基层质监部门办理的案件占全市案件总量的百分比达到了70左右，但大案要案很少，万元以上的案件比率只有15。究其原由，主要有以下几点：

1、质监部门缺少综合执法人员。现有的不少执法人员以前大多没有系统学习执法知识，这就导致他们不熟悉法律、法规，不懂得执法程序、执法技巧及有关查帐、取证等专业知识，因此，这一部分人在办案过程中往往问题不断。

2、少数办案单位和执法人员思想偏差，存在一切向“钱”看的倾向，对已经流向市场、存在隐患的涉案物品的危害性认识不足，而且存在怕麻烦、怕费事、怕人情、怕出错的消极畏难情绪，认为差不多就可以了，没有必要深究不放。

3、是综合执法手段不强，质监执法依据不足。在众多质监执法法规中，有执法力度和强制措施的甚少，而且可操作性不强，特别是有些法规的颁布时间超过20年，这就导致行政执法依据不足，手段不硬，难以达到理想的执法效果。

（二）执法体制不尽完善

这主要体现在以下三个方面：

1、“两个认识”不统一。

一是市局业务科室对执法办案工作的观念认识不统一，难以形成合力。出于职责本位考虑，稽查大队侧重于执法办案，法规科侧重于执法监督和案件质量，其它各业务科室则偏重于各自业务范围内的事。这是十分正常的，但涉及执法办案工作时，往往出现各持各的态度，各出各的力，各支各的招，很难协调一致形成合力。

二是机关具体执法办案的指导意见不统一，质监部门难以执行。由于职责不同，各有侧重，各科室站在不同角度考虑问题，发出指导意见。意见的不统一，甚至相左，让质监部门很难应对，有的直接影响到办事效率和执法效力。

2、“三个方面”不完善。

一是机构设置方面，由于编制不足,导致存在着职责交叉问题，没能很好解决统分结合的矛盾。执法人员严重不足，制约基层质监部门执法的一个重要问题。例如，以我们调查的__县质监局，该县局现有编制9人，一线执法人员就更加少了，但却承担着辖区8个乡镇、71个食品企业、以及其他生产企业的监管任务，其难度可想而知。

二是人员培训方面。上级对质监部门培训滞缓，没有很好解决执法指导的问题。质监部门精通法律、懂业务、善执法的业务骨干非常少，能办案、有经验的一线执法人员不成比例，现行的培训工作明显存在不足。一是培训的内容滞后，新的法律、法规或规章出台，不能及时进行培训，如何运用，只能由自己去摸索；二是培训的方式落后，所举办的执法培训多是从规范角度讲述不能怎样做，禁止怎样做，至于可以怎样做，应对问题可以怎样变通适用，无这方面的培训指导。这就使得执法培训在指导性、实用性上大打折扣。

三是在执法机制和装备方面。首先是机制不活，市局一级只制定了严格的惩罚措施，有明确的责任追究机制，但激励机制明显不足。出现了这样一个不合理局面：执法办案存在过错追究，不执法办案则无任何责任追究，导致“干事的人是非多”的现象发生，使执法人员的积极性受到了挫伤。其次是执法车辆不足、装备还是落后。

3、“四个矛盾”较为突出。

一是高标准要求与低素质状况的矛盾。市局机关科室顺应依法行政和监管方式改革的需要，对于指导、规范质监部门执法办案工作，提出了较高要求；而基层执法队伍的整体素质不尽如意，其实际执行能力与预期要求相距离甚远。这是一个长期性的根本矛盾。

二是实行刚性标准与谋求弹性空间的矛盾。不管是法律、法规的硬性规定，还是各种办法、规定、制度及考评标准等，均体现了对执法工作的刚性约束。而在实际执法办案过程中，希望在操作上给予尽可能大的弹性空间。就是说原则性与灵活性的度难以掌握执行，不能很好地做到因地制宜、因案制宜，造成下级埋怨上级箍得过死，上级指责下级随心所欲。

三是指导不力与落实不够的矛盾。站在基层质监部门的立场上，现实队伍素质状况，使得基层执法办案需要强有力的业务指导和工作支持，希望市局机关各科室能很好地发挥指导、参谋、协助、支援等作用。但由于机关科室人员的调配受多种现实因素的制约，实际素质达不到指导职能的内在要求，指导、协调作用体现得并不充分。在这种情况下，基层反映市局机关科室指导不力，不无道理。站在市局机关科室立场上，很好的工作安排、工作调度，因为基层的认识偏差、执行不力而流产，达不到预期效果，则是基层落实力度的问题。正反两方面的问题，都是今后加强基层执法工作中应着力解决的现实难点。

四是职能办案机构与基层质监部门争抢案源的矛盾。应该说，这是一种

积极的竞争矛盾，但问题是在竞争中形成了互不信任、互不理睬的“两张皮”局面。按理，市局稽查大队是办案的指导、协调机构，是系统各基层质监部门执法办案的“总头目”，但由于稽查大队和各基层质监部门均承担有很重的办案任务，迫于任务压力，在办理案件上产生了争抢案源的.“分灶吃饭、单打独斗”的局面。稽查大队忙于自身办案、办大案，无暇顾及指导基层办案，基层发案后欲独立完成，不愿请稽查大队参与办理。这种只分不合的状况，分散了有限的办案力量，发挥不了整体合力优势，体现不了执法办案的拳头作用。

（三）执法环境亟待改善

主要体现在二个方面的突出问题：

一是协作困难。当出现暴力抗法事件时，质监部门只能依靠公安部门来处理；当事人拒不履行处罚决定书规定的义务时，只能申请法院强制执行。但此时的工作主动权已不在质监部门手中，公安、法院的办事效率如何，提出怎样的要求或条件，质监部门只能看别人的脸色行事。高门槛、高成本的执法协作，使质监部门始终处于十分尴尬的境地。

二是执法（或处罚）难。现在，在质监行政执法过程中，说情太多、干预太重、执行太难等问题较为突出。现代通信联络的发达，使得案件的说情越来越多，原则在人情的攻势下往往会作出让步；行政干预过重的问题还一时得不到很好解决。处理好服务企业、优化环境与强化监管执法力度之间的矛盾很难把握。基层质监部门执法更是两头为难。据部分基层质监部门反映，基层质监部门的很多工作普遍处于“两难境地”，无论做好做不好总有一头不满意，例如，既要依法严把生产源头关，又要为当地招商引资任务的顺利完成，而给企业“开绿灯”、创造“宽松环境”；既要完成上级层层下达的报刊征订任务，又不得违反“自愿征订”原则的纪律；既要加强生产领域监管，但又没有必要的经费保障和完善的检测检验国标；既要打假除劣，但又没有及时、有力、低成本的执法手段等等。至于执行难，是说不清道不明，一个案件办结后申请法院强制执行，又要过新一轮人情关。何况法院是否将案件执行到位，申请人无法监督。

二、当前办案中“软抗拒”现象的表现与对策

（一）“软抗拒”现象主要表现

1、在案件发案阶段。

一是当事人在现场检查中不配合，能当场狡辩抵赖的则极力狡辩抵赖，有的甚至当场转移财物，使办案人员取不到有效的书证、物证；

二是以当事人不在现场为借口，拒绝在现场检查笔录上签字、盖手印，其它在场人员亦不愿（敢）做现场见证；

三是故意拖延时间，或者就一走了之，不让办案人员查扣物品。由于质监部门没有对人的留置权、传唤权，只有对现场的检查权，没有搜查权，结果只能是现场能取多少证就算多少证，给办案工作带来难度。

2、在案件调查取证阶段。

一是当事人对收到的询问通知书置之不理，找各种借口不来接受调查询问，或外出、或身体不好、或接待客户，一句话到质监部门接受调查没时间。由于缺乏对当事人采取进一步措施的法律保障，办案人员对此也对束手无策，使约定询问时间白白浪费；

二是在接受调查询问时，回答也是避重就轻，作隐瞒及虚假的陈述，能推就推，能赖则赖；

三是有的当事人还拒绝在询问笔录上签字确认，反复强调客观理由无理要求办案人员记录，或签注对违法事实不予认承的意见。

四是有的当事人甚至藐视质监法规，对质监部门依法封存的产品进行销售、转移、隐匿、销毁等。

3、在案件结案处罚阶段。在不处罚已不可能的情况下，有些当事人仍想方设法要减轻处罚或象征性处罚了结案件。

一是软硬兼施，一方面寻找关系说情；另一方面寻找执法中的瑕疵，为说情找借口，

二是对查封后已罚没的违法物品，以复议、诉讼为借口，拒绝收缴入库，或者要求由其自行销毁，

三是以各种理由不按照处罚决定书中的规定时限缴纳罚款，

四是在案件申请强制执行中，当事人通过转移财产，在法院拉关系说情，使法院在执行时以当事人无财产可以执行为理由而中止执行，从而达到逃避处罚之目的。

（二）“软抗拒”现象应对之策

1、努力提高办案人员的办案水平、办案技巧和取证能力。

首先通过多种形式和途径，准确理解掌握质监法规，正确判断违法事实，做到有的放矢调查取证，懂得证据的锁链关系，避免事后补证困难。

其次，要改变“重物证，轻口供”的观念。充分地利用证据规则来收集各种类型的、且被法律认可的证据，有效地控制案发现场，及时制作现场记录，对一些违法违规物品该扣押的扣押，该登记的登记，该提取的提取，尤其是对那些可能灭失或事后难以取得的证据，更要及时采取摄影、照相等手段进行固定保存，将可以证明违法的各种证据使用完全，使各个证据之间环环相扣、互相印证，这样即使当事人死不承认也不影响案件的查处。

再次，要规范执法，注重办案技巧，在执法办案中真实客观反映当事人对调查取证的配合态度，并在制作文书时如实体现。

最后，执法人员要不断总结办案成功经验。

2、充分运用好“自由裁量权”。“自由裁量权”是一把双刃剑，现在过多地强调了防止其“滥用”和“规范”运用的一面，忽视了“自由裁量权”在具体案件中的“威慑力”的一面。行政处罚“自由裁量权”应在对付“软抗拒”中显示出威力来，通过进一步的细化自由裁量，不仅要考虑当事人违法情节、手段、目的、社会危害程度等因素，而且也要充分考虑当事人在质监部门调查取证时的配合态度，更要考虑当事人有否擅自转移、隐匿、损毁封存的产品这一行为，使质监部门能够审时度势，权衡轻重，不至于在复杂多变的案件面前束手无策。只有合理使用“自由裁量权”，才能促进行政处罚的公平和效率，维护质监部门的执法威信和权威，实现“个体化正义”。

3.加强对零口供案件的探索。在办案实践中，对口供的过分依赖和对证据运用能力较低是许多办案人员的切肤之痛，随着人们法律意识的不断提高，越来越多的当事人不会做出不利于自己的供述，那么需要我们不断探索加强运用“零口供”规则，这样才能更有效打击违法行为。“零口供”不仅指当事人拒绝接受调查询问，而且包括接受调查询问时避重就轻，作虚假的供述。当事人的陈述与质监部门掌握的书证、物证、证人证言有明显出入的，可以认定询问笔录无效，视为“零口供”。质监部门应按照重物证，轻口供的原则，在书证、物证齐全，事实本身已经清楚，能够证明案件来龙去脉，证据已形成了能互相印证的锁链的，即使没有当事人的口供，也应对当事人作出行政处罚。