城区规范建房审批程序的调研报告

城区规范建房审批程序的调研报告

一、指导思想

为加强县城规划区用地和规划管理，规范城区被征地农民建房行为，维护城区被征地农民合法权益，为城区尤其是工业园区项目落户建设营造良好环境，促进县域经济社会快速健康发展，按照县委主要领导意见，组织部分政协委员，选择城区农民建房问题及管理政策为题，开展调查研究，为县委、县政府提供决策参考。

二、步骤及要求

（一）调研步骤

第一阶段：调研摸底，收集资料 时间2月上旬。

第二阶段：调研分析，征求意见 时间2月中旬。

第三阶段：形成框架 撰写报告 时间2月下旬。

（二）材料要求

内容要求：1、课题所反映的现实状况（或经验及作法）；2、存在的问题及原因；3、对策与建议。文字要求：调研过程要充分听取被调研单位的意见，通过集思广益，在认真调研的基础上形成调研报告。要求语言简炼，数据确凿，事例丰富，说理清晰。

三、调研内容及承办单位

1、城区农民建房的主要类型、发展趋势及对策建议

承办单位：建设局、规划局、开发区、花园镇；具体要求：结合本单位实际，按以上要求撰写调研报告。

2、对孝昌办发[2009]86号文件《关于加强城区被征地农民建房管理的若干暂行意见》是废止，继续执行，还是过渡性修改。

承办单位：开发区；具体要求：在政协的指导下，组织召开一次座谈会，选择有代表性的人士参加，倾听各界对86号文件的意见，在此基础上，由开发区形成单行材料。

3、城中村改造的基本情况、存在的问题、对策建议。

承办单位：花园镇；具体要求：在政协的指导下，对城中村改造的基本情况、问题进行梳理，并召开有社区干部、小产权房开发商、失地农户等代表参加的座谈会，听取各方意见，形成对策建议，撰写调研报告。

四、调研专班

本次调研活动成立领导小组及调研专班。其组成人员如下：

组 长：戴传亮

副组长：鲁新元

调研专班成员：政府办 政协办 城建局 规划局 国土局

监察局 房产局 花园镇 开发区

调研专班负责本次调研活动的组织协调及调研材料的汇总。

县政协办公室

二0xx年二月十三日

土地管理是当前乡镇工作的重中之重，特别是近年国家实施宏观调控，出台行政问责和一票否决等考核机制，将土管工作推向火山口。有句话流传甚广也很贴切，乡镇干部的乌纱帽悬挂在老表的屋檐上。土管出问题，谁都保不了。因此保护耕地、严控农民违规建房不仅是一句口号，而要实实在在严格执行。

一、小港镇农民建房现状

小港镇位于丰城东大门，属平原地带，全镇总面积84平方公里，辖30个村委会、1个居委会，168个村民小组，现有人口8.2万余人。该镇农业资源充裕，耕地面积6.4万亩，非耕地面积1.3万亩（其中水养面积5940亩），主产水稻、蔬菜、甘蔗，水禽、水产养殖业发达，是丰城市重要的粮食、蔬菜和养殖业基地。

小港辖区内村庄密布，人口密集，近年来原有的废弃地、空闲地利用殆尽，2014年全镇用地户数为363户，用地面积64000平米，其中拆旧建新131户，占耕地户数232户。2015年，小港镇用地计划为180户，结合小港实际，该计划数远远不够。年初以来，镇党委、政府进一步加强农民建房管理，严格控制下田建房现象，目前用地户数106户，均属于拆旧建新，无一起下田建房。从近两年农民建房的样式和选址来看，初拆旧建新外，无大面积规划现象，而农民建房多选择公路沿线等交通便利的地方，而部分老村庄旧房拆除后新建运输不便，给拆旧建新带来一定瓶颈。

二、主要做法

1、高度重视，加大宣传。近年来，小港镇党委、政府高度重视土管建房管理。在人员配备上，由两名副科级干部主管，下设规划办、土地执法大队，配备10余名骨干力量配合国土所做好建房规划、土地巡查、土管执法等工作。在政策制定上，经过集体讨论酝酿，制定符合小港实际的《关于加强农民建房管理和土地防控工作实施方案》，明确建房管理办法、考核奖惩措施及打击力度等，堪称史上最严土管方案。在政策宣传上，由镇到村再到组，逐级开会宣传动员，提高村民对严控违规建房的认识，同时通过宣传车、横幅、标语、宣传栏等进行地毯式宣传，做到家喻户晓。

2、强化巡查，防控先行。小港镇建立了以村委会为主体的建房管理机制和以土地巡查员为主体的巡查机制。村书记作为建房管理第一责任人，组建土地协管员队伍，协管员由镇政府统一备案统一管理，每月另外单独考核发放责任奖200元，村书记发挥邻近现场、信息灵活的优势，承担起土管巡查第一人的职责。土地监察员分片分点定人定时组织巡查，做到违规建房早发现早报告早制止，并形成巡查日志，每周交政府主要领导审阅，确保取得实效。

3、严格考核，严厉打击。一方面第一时间处理巡查报告的信息，从严打击、绝不姑息，实现打击一个点、带动一条线、震慑整个面 ；另一方面，开展建新不拆旧专项整治，严控一户一宅。同时对因村干部和协管员渎职导致下田建房、违法取土、非法买卖土地等现象，而未及时发现、报告和处置的，取消协管员200元/月的补助并处罚200元/次，取消村委会年终评先评优资格并由纪检部门介入给予村主要干部免职处理。对全年未下田建房的村委会则由镇奖励2万元/村，且该村年终评优评先总分加10分。

4、统一规划，分类处理。一般情况下，不进行大面积规划，如若村民确需建房则严格按照审批程序批准。首先村民签订承诺协议交由村小组长提交至村委会，由村委会全体干部签字并盖章，再交由包领导审定把关，包村领导则会同土管部门进行现场勘查，确定是否可建，可建则由包村领导签字、土管部门发放建房协议，由镇长签字同意，方可建房。针对老旧房较多但新旧房屋插花的村，无任何空闲地可建，则鼓励动员村民拆旧建新。比如今年以来的建房全部是拆旧建新，无一下田建房。针对旧村规模较大，征得村民同意的村，则积极向上争取项目，进行空心村改造。比如今年我镇启动了下埠、青周两个村的空心村改造，计划拆除面积38000平米，拆除户数170户，其中下埠村属土地复垦性，列入土地增减挂项目，现已基本拆除，可新增耕地面积20余亩，青周属于改造型，计划新建面积5400米。

三、存在问题

1、村民法律意识淡薄，政策宣传不够。上级对于保护耕地、杜绝违规建房的宣传力度不够，许多农民法律意识淡薄，认为在自家田里建房不违法，还有一部分进行耕地互换，撂荒若干年后当做空闲地进行建房，建房管控的空间较大。

2、农民建房需求大，严控压力大。小港镇村庄密集，没有任何山地，除了村庄就是耕地和湖塘，而近年来，随着人们经济条件的好转、生活水平的提高，人口增长较快，而对住房的要求也越来越高，许多老旧房屋已接近危房，旺盛的建房需求和有限的土地形成了僧多粥少的矛盾局面。据目前各村初步摸底，目前存在建房刚需的户数约600户，严控压力非常大。

3、传统观念根深蒂固，老旧房拆除困难。由于农村传统的思想观念根深蒂固，认为旧房子是老祖宗留下的家业，都不愿意轻易拆除，导致拆旧建新推进速度慢，农村面貌难以改善。

4、农村经济条件所限，统一规划难。有些村老旧房连片存在，但苦于经济压力，村集体不敢轻易进行统一规划，急需上级政策、资金、技术指导。

四、意见建议

1、加大宣传。可通过电视等媒体加大对农民规范建房、拆旧建新和空心村改造的宣传，特别是对一些好的做法、村容村貌明显改善的可树立典型进行轰炸式宣传，解放村民的思想意识，让他们看到村容村貌改善带来的实实在在的好处，发挥华西村效应，让群众愿意去效仿好的做法。

2、鼓励整村规划，加大政策扶持。如旧村改造涉及到公共部分需用大量资金，需要上级一定的资金补助。镇、村两级都是吃饭财政，属于巧妇难为无米之炊，若设立相关政策基金，加大资金扶持力度，很多难题也可迎刃而解。

3、科学考评，调整问责机制。 针对当前的一票否决制和行政问责制，有其积极的一面，但也有一定的局限性。管得好是职责，管的不好则要丢饭碗，如此严厉的处罚措施导致乡镇土管无人敢管，土管分管领导心里很受伤。特别是像小港这样无任何山地丘陵和空闲地的地方，土管压力非常大，分管领导每天犹如踩钢丝，战战兢兢。

4、完善法律法规。国家法律明确规定，农民非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。但实际操作中这常常引起官民矛盾的导火索。建议完善有关法律法规，加大农民违规建房成本，明确处以相应的较大数额的经济处罚。

五、下步做法

1、继续加强巡查，严格管控。当前小港镇土管形势比较好，群众的传统观念逐步扭转，我镇将继续严格遵行史上最严土管措施，加强巡查、兑现奖惩、坚决打击。

2、加大空心村改造力度。目前2个空心村改造点进展顺利，将择条件较好的村逐个实施空心村改造，盘活现有的土地资源来解决确需建房的农民用地需求。

3、开展土地清理。深入村组，对近年来的新建房屋进行一次集中清理，核查是否符合审批手续，做到建房全镇一盘棋，化解并杜绝各类因建房问题引起的矛盾纠纷和涉法涉诉问题。

农村建房涉及千家万户，事关农村社会稳定和经济发展，历来是农民高度关注的焦点，也是政府行政管理的难点问题。当前，我县农村建房矛盾和问题日益凸显，为进一步规范管理，按照县委领导的安排，2014年7月下旬，调研组对全县农村住房建设管理情况进行了调研。现将调研情况报告如下：

一、基本情况

**县总面积807.64平方千米，其中山区、半山区占71.67%，坝区占15.69%，湖泊水面占12.37%；辖7个乡镇（街道）、72个行政村、345个自然村，434个村民小组；2013年末，全县总人口276718万，其中农业人口218316万，占78.9%；总户数99379户，其中农业户53732户，占54.1%。

住房是农民安居乐业的基础性条件，是与农民最直接、最现实、最迫切的利益息息相关的重要民生问题。改革开放特别是近二十年以来，随着我县经济的稳步发展，农民收入不断增加，农村新建住房数量大量增长，村庄呈快速无序扩张趋势，全县农村面貌发生了巨大而深刻的变化。据**县全国第二次土地调查成果显示，目前全县城镇村及工矿用地共占地亩，占辖区土地总面积的%，其中建制镇亩，村庄亩，人均居民点用地达 亩(约 平方米)，户均居民点用地达 亩(约 平方米)。

农村建房需求的.快速增长，对政府行政管理提出了较高要求。一直以来，我县高度重视农村建房管理工作并采取了一系列管理措施，取得了一定成效。但受历史遗留原因和农村发展实际的限制，矛盾和问题仍较为突出。主要表现在以下几方面：

1.农民建房需要迫切，住房供需矛盾尖锐。农民群众生活水平不断提高，新建房屋改善居住条件的愿望更加强烈。特别是随着农村人口的增长及年龄构成的变化，上世纪80—90年代生育高峰出生的人口纷纷进入婚育年龄，农民对住房的刚性需求急剧增加。受村庄规划、土地利用总体规划、建设用地指标等因素制约，我县宅基地审批制度长期不顺畅，农民建房实际审批数量少，住房困难群众不断增多。据初步统计，全县农村住房困难户约

户，占全县总户数的%。农村建房难问题已成为老百姓反映最强烈的问题，成为引发农村邻里矛盾纠纷和群众上访，影响农村社会和谐稳定的突出问题。

2.违法乱建难以遏制，耕地保护形势严峻。因土地执法力量薄弱、执法难度大，长期以来农村建房管控不严、执法不到位，不批就建、少批多占、私搭乱建、乱占乱围现象普遍存在。村民随意扩大建房面积，改变生产用房用途，村庄空场、道路等集体资产被侵占蚕食，违法占用耕地甚至基本农田建房时有发生。针对此情况，2012年底，县政府下发了《关于开展农村居民违法占地清理工作的通知》，对违法占地行为进行了集中清理。由于 本次清理拆除建筑为数较少，大多采取罚款处理，违法乱建行为未从根本上得到遏制，形势依然严峻。

3.村庄建设布局散乱，村容村貌普遍较差。农村农民建房随意性大，见缝插针，有的在原址拆旧建新，有的围绕原村庄周边扩张，有的沿道路、河流两侧蔓延，有的建在自家的自留地、承包地上。大量民房布局分散零乱，基础设施滞后，普遍存在道路不畅、污水乱排、电线乱拉、沟道不畅等问题，村容村貌、卫生状况堪忧，人居环境较差，这一情况在坝区农村尤其突出。此外，近年实施的农村危房改造工作，按规定只有在原址拆除重建方可兑现补助款，实施中难以整合，只能分散改造，一定程度上不利于村庄的统一规划建设。2013年4月，县住房和城乡建设局出台了《**县农村住房建设规划许可实施方案》，但因多方面原因，农户申领较少，实施效果并不理想。

4.宅基地闲臵浪费严重，空心村问题亟待整顿。由于缺乏规划，农村新建住宅大部分集中在村庄外围，形成村庄空心化。 “一户一宅”规定难落实。宅基地审批后，虽与农户签订了批新交旧协议，但要等新房建好后方能拆除收回旧宅，新房的建成有一个时间周期，村组干部三年一换，缺乏有效监督，“批新交旧”落实不到位。调研中，有的村尽管与农户签订了批旧交新的协议书，并缴纳了保证金，但有的农户宁可不要保证金，也不退出旧宅。此外，由于审批宅基地的农户都是住房困难户，所退出的宅基地 面积小，分布散，权属复杂，可利用率不高。村庄空心化问题，导致农村大量旧宅闲臵浪费。按现有统计数据粗略估算，目前全县农村居民点达0.64亩(约427平方米)，按每户不得超过120平米标准，如全面进行空心村改造，全县农村居民点用地可整理出建设用地面积1600余公顷（24700余亩），约为上级下达我县2010—2020规划城乡建设用地指标572.27公顷的2.9倍。

二、存在的主要问题

（一）村庄规划整体长期滞后，农村建房无章可循。长期以来，我县规划工作存在着重城镇、重单一项目建设，轻农村、轻统筹发展的问题，村庄规划远滞后于农村发展实际。

1.村庄规划形同虚设。2012年以前，我县农村除少部分实施过地质灾害搬迁、新农村重点村等项目的自然村外，绝大多数村庄从未编制过村庄规划。根据省政府关于加强推进村庄规划工作的意见，2012年7月，我县编制完成了67个行政村的总体规划和327个自然村建设规划，从面上来看，实现了村庄规划全覆盖。但因本轮村庄规划资金投入较少，规划内容深度不够，多数规划只注重村庄整体区位划分，对地平、层高等住房建设等没作具体规划说明，规划的实用性、指导性不强。同时规划编制中基层干部和群众参与度不高，大部分规划内容不符合村庄实际情况，现实中无法实施。

2.不同规划互不衔接。本轮村庄规划编制，虽然之前与《土地利用总体规划》作了衔接，但因受保护坝区耕地、建设山地城镇政策的影响，县国土局对土地利用总体规划的用地布局作了大的调整，导致编制的村庄规划与现行土地利用总体规划不相契合甚至存在矛盾。特别是部分村庄规划用地范围与土地利用总体规划预留建设用地布局不相吻合，有规划无土地、有土地无规划，无法办理建房审批手续。

3.规划资金严重缺乏。我县村庄规划长期滞后的根本原因在于缺乏规划资金。一直以来，村庄规划资金主要依靠村集体结余资金和部门扶持资金，以及依托一些项目的实施来解决，村组集体存在等、靠、要思想。目前，尽管全县农村干部群众的规划意识已有了较大提高，部分村进行村庄规划的愿望十分强烈。但因集体经济薄弱，部门扶持资金存在不确定性，且目前实施的美丽家园等项目下达资金时均未匹配规划等前期工作费用，村庄规划编制资金缺乏的问题仍未有效解决，成为制约新农村建设的一大难题，干部群众普遍反映强烈。从目前来看，编制一个有一定深度的村庄规划，费用约需10多万元。据此估算，要真正实现全县自然村村庄规划全覆盖，需投入资金近5000万元，财政资金压力巨大。

（二）宅基地审批制度难落实，建房用地难以保障。我县自1997年停止农村宅基地审批工作后，到1999—2004年，为解决宅基地供需矛盾，曾在部分村庄进行过小宗地拍卖。