职教新政策：2022职业教育改革变动

职业教育是指对受教育者实施可从事某种职业或生产劳动所必须的职业知识、技能和职业道德的教育，包括职业学校教育和职业培训。职业学校教育是学历性的教育，分为初等、中等和高等职业学校教育。那么，对于2020年国家的职业教育政策是怎样的呢?深入领会2019年发布的《国家职业教育改革实施方案》简称：方案，下同，又称职教二十条的政策精神，对职业教育的改革效度具有重要影响。从职业教育的本质认知层次而言，从“层次说”转向“类型说”，下大力气抓好职业教育体系建设的各方面，“深化办学体制改革和育人机制改革…… 社会的发展离不开对职业技能人才的培养，对职业技能人才的培养离不开职业教育，为了能让培养的职业技能人才能够满足社会发展的需要，推动深化职业教育改革工作显得尤为重要，显然，职业教育作为深化教育改革的重要突破口。为了能更好地培养出社会需要的人才，职业教育也需要改革，以适应新的发展潮流。 习近平同志在十九大报告中指出，优先发展教育事业。完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作。加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展。健全学生资助制度，使绝大多数城乡新增劳动力接受高中阶段教育、更多接受高等教育： 1.一方面要将职业教育摆在教育改革的突出位置，要对职业教育、培训体系继续完善，促进就业，培养高素质的技能型人才; 2.另一方面，《国家职业教育改革方案》明确提出了要在2019年3月1日开始启动“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点工作。 一、2020职业教育改革有什么新政策? 党中央、国务院高度重视职业教育，不断完善职业教育投人政策。大幅提升新时代职业教育现代化水平，为促进经济社会发展和提高国家竞争力提供优质人才资源支撑”，“深化办学体制改革和育人机制改革……为职业教育的深度改革明确了方向。为确保此轮职业教育改革能够真正步入“深水区”并取得良好效果，就必须深刻理解《方案》的政策导向，并在改革过程中力求规避误区。 （一）层次定位：从“中等为主”到“中高并重” 职业教育与产业经济的关系最紧密：产业经济的发展状况对职业教育的影响非常深刻；同样，职业教育的发展规模、人才培养高层次等甚至可以在某种程度上看作经济景气程度和产业技术构成的指标。自改革开放以来，我国的产业技术不断升级，带动职业教育也不断升级。改革开放以来我国的经济规模不断壮大，结构不断调整，给职业教育体系的发展提供了坚实的基础。 1.经济规模的增长态势，决定了职业教育的总体规模 从经济规模来看，改革开放以来，三大产业均不同程度实现了增长。很长一段时期内，第二产业对经济的贡献最大，到了2012年，第三产业的产业增加值超过了第二产业（图2）。 1977年以来我国经济增长 2017年，我国的国内生产总值是1978年的34.51倍。[7]据不完全统计，1978年，我国职业教育在校生人数为88.9万人，2017年时已经达到2697.7万人。说明在此期间，我国的职业教育规模扩大了30.35倍（表1），[8]与经济发展趋于同步。 2.经济结构的调整，决定了职业教育的层次结构 我国的经济结构开始调整，从我国GDP年度增长率折线图可以获得印证（图3）。此外，从我国三大产业对劳动力的吸纳能力所反映出的产业经济对职业教育的人才层次的需求结构、需求变化（图4），也是职业教育不断升级的重要原因。 （1），改革开放以来，第一产业吸纳的劳动力人口逐年下降 到2017年时，其所能吸纳的劳动力人口的比例为26.98%，而1978年时高达70.53%，是2017年的2.61倍，平均值大约50%[9]。这表明我国第一产业的经济技术构成在不断升级，对人才的技能要求较低的第一产业不再需要更多的劳动力。事实上，1985年时，中央政府就提出“发展职业技术教育要以中等职业技术教育为重点，发挥中等专业学校的骨干作用，同时积极发展高等职业技术院校”的改革思路。[10]但是直到1998年，我国的职业教育仍然是以初等职业教育为主，当年初等职业学校的在校生达到了峰值541.6万人，然而到2017年时，其规模几乎荡然无存，在校生仅有0.2万人（表1）。1994年，初等职业学校达到最高值10 217所，到2017年时仅剩15所（表2）。 （2），第二产业作为整个产业技术构成的核心，对劳动力的吸纳能力，表明了产业升级的总体趋势。 自改革开放以来，第二产业吸纳的劳动力总体较高，在2012年达到峰值30.30%，平均保持在23.5%的水平，这表明整个经济社会所需要的中等技能人才的大致比例。2008年，中等职业学校数量达到了最高值14847所（表2）；2009年，我国中等职业教育的在校生人数达到了峰值2195.2万人（表1）。这为改革开放后大约30年的产业发展提供了大量的中等技能型人才。但是在1994年，第二产业的劳动力吸纳率被第三产业超越，从2012年达到峰值后开始下降，到2017年时其劳动力的吸纳率降到了28.11%，几乎接近第一产业同期劳动力吸纳率26.98%。这表明第二产业开始升级，需要更多高素质高技能型人才。事实上，从改革开放不久后的“1980年第一所职业大学——金陵职业大学创立”，到2017年，高等职业教育的学校数量达到了1388所（表2），在校生数量达到了1105万人（表1），占职业教育总体规模的41%[13]。若2019年度高等职业教育“扩招100万人”[14]计划落地，高等职业教育占职业教育总体规模将达到45%。2015年年末，第一所由高职院校升格的应用技术本科院校已经批准设立，2018年又增加了15所，总规模达到17所（表2），到2022年，还会有“一大批普通本科高等学校向应用型转变”[15]，可见职业教育体系升级和结构调整已经是大势所趋。 综上所述，我国职业教育自改革开放至20世纪90年代中后期主要以初等职业教育为主，之后到现在则以中等职业教育为主，今后随着产业升级则很可能会以高等职业教育为主。但必须注意的是，适龄人口数、出生人口率等也是影响各层次职业教育规模的重要变量，不过可以肯定的是，我国产业技术升级与职业教育体系升级呈现出非常吻合的同向发展趋势。此外，更加需要注意的是，即便职业教育升级趋势明显，且本科层次的高职院校会越来越多，但是仍然要秉持“升本不忘本，跨界不越界”的办学理念，坚持本科层次职业教育的初心和使命，坚定不移地为产业经济和社会发展培养能够适应技术升级和产业结构调整的产业工人，方能“本本出特色，界界树新风”，办成具有中国特色的高等职业教育。 3、路径转向：从“重规模”到“重质量” 从根本上来说，职业教育的发展路径是由经济的有机构成水平所决定的，它是指经济的技术构成和价值构成之间的比例关系。“经济的技术构成是指国民经济中各种类型和层次的技术的贡献的比例，它在一定程度上反映了各类型技术和各种水平的技术对GDP的贡献情况，反过来，也反映了经济总量中技术的构成情况”[16]。 我国的改革开放史，堪称一部共和国经济有机构成的升级史。从生产要素的依赖程度来看，其主要按照“劳动密集型—资源/资本密集型—技术/知识密集型”的历程依次发展。改革开放初期，主要是劳动密集型为主的产业技术结构；1997年亚洲金融风暴后，主要是资源/资本密集型为主的产业技术结构；2008年世界金融危机以来，则逐步转向技术/知识密集型为主的产业技术结构。 可见，产业经济的技术构成越高，对劳动力的依赖程度就越低，所需要的劳动力数量也就越少，而对劳动力素质的要求则越高。由于2008年的世界金融危机来得太突然，且又有美国阻碍全球化进程、欧盟分裂等原因，使得危机的负面效应直到现在仍然没有消退的迹象。而自1978年改革开放以来，职业教育主要对标的是前两种经济构成形态，因而主要培养的是中低端的劳动力，从而导致低端劳动力过剩，而高端劳动力不足，社会劳动力的结构性矛盾非常突出[17]。 随着近年来产业技术升级和结构调整的步伐加快，这个矛盾更显突出，以至于职业教育体系在治理主体的价值性冲突、人才供需的结构性矛盾及师生主体发展的可持续性困境等深层矛盾三元叠加。 目前，我国建成了世界上规模最大的职业教育体系。截至2018年，全国共有职业院校1.17万所，开设近10万个专业点，在校生约2686万，中职、高职教育接近中国高中阶段教育和高等教育的“半壁江山”。所以此次《方案》中就明确提出：职业教育与普通教育是两种不同的教育类型，具有同等重要地位。当前正值产业技术升级导致所需劳动力数量减少以及人口出生政策诱致适龄入学人口减少的时期，正是职业教育消解规模化、外延式和资源依赖的重要窗口期。 为此，《方案》提出，职业教育要“由追求规模扩张向提高质量转变……着力培养高素质劳动者和技术技能人才”[18]，为职业教育从“重规模”到“重质量”的发展路径变换提供了重要动力。需要注意的是，尽管今年的政府工作报告提出，“改革完善高职院校考试招生办法，鼓励更多应届高中毕业生和退役军人、下岗职工、农民工等报考，今年大规模扩招100万人”[19]，但这个决定主要是从维护社会稳定、促进经济繁荣、“促进就业……解决高技能人才短缺”这个角度提出的[20]，这与职业教育事业发展路径整体向质量和内涵转型并行不悖。这一点可以从改革开放以来国家重要职业教育政策文件中“质量”词频的统计中得到印证（表3）。据介绍，《方案》主要从职业院校、参与企业、专业教师等方面提出了具体指标要求。到2022年，职业院校教学条件基本达标，一大批普通本科高等学校向应用型转变，建设50所高水平高等职业学校和150个骨干专业（群）。建成覆盖大部分行业领域、具有国际先进水平的中国职业教育标准体系。 可见国家对于职业教育发展路径的重点调整方向已经转向为质量治理和内涵建设，而不再是规模和外延。通过上文的解释，我们可以了解到就是职业教育在不断的完善当中的，国家所需要的人才是越来越多的，发展职业教育是不错的选择。 二、本质认知：从“层次说”到“类型说” 近几年，国家围绕职业教育密集出台多项政策。据统计：每年的新增劳动力中，一半以上都毕业于职业院校。但很长一段时间，不少人却把读职业院校当做成绩不好的“无奈之举”。此次《国家职业教育改革实施方案》正是从中职、高职和高层次应用人才培养等方面想办法，试图让就读职业院校成为考生们的“优质选项”。在我国职业教育的研究中有两个基本认知：一是类型，二是层次。 所谓类型，是针对外部比较而言，例如：某某大学与某某职业学院，职业教育与学术教育被划分为两大类别，这已达成共识，或无二意。 所谓层次，是针对内部比较而言，例如：某某中职学校与某某高职学院，职业教育内部被划分为两个层级（严格说，或许可以划分出更多的层级），这也已形成共识，但认识的深度远未如此简单。 先来解读两个现象： 1，目前我国职业层次的划分现状。 中职与高职是目前人所共知的职业教育的层次划分。这种划分与我国中等、高等教育的历史沿革有关，是历史的产物，并非源于职业教育的自身逻辑。在国家教育改革的大潮下，以前的一些中专、中技等学校纷纷转型成中职；而一些成教、干校等学院纷纷转型成高职。 表面看，高职似乎比中职强一些，为灰头土脸的国内职业教育争了点光，占了点位。然而，真正划分中职与高职的并非它来自何方，更不能以教学内容定高低，本质的划分应是它带着谁（学生）、走向哪儿（目标），后文再述。 2，职业教改中的专家质疑。 在带有极强圈地运动味道和名分荣誉之争的职业教育改革中，专家评审成了最后的判决书。这里不谈期间的门道、关系、利益与策略，只谈经常可见的专家质疑。 专家质疑什么呢？质疑教学改革中基于工作过程并坚持任务导向的项目课程开发内容的“深与浅”。专家常问：你这门课程的内容设计得太简单了，这么简单的任务应该属于中职，这不是高职教育的内容，高职就要显示出高等的层次。 表面看，客观中肯，往深究，问题多多。例如，让你洗土豆当然是中职了，把土豆切成丝权当算是高职，这没什么可说的。然而，真正判定教学内容是中职还是高职的不应只关注内容的难易，而另有其解，它与学员对象，尤其是学员的工作经历高度相关，这是第一性的。 了解了上述两个现象，我就直接先道出职业教育层次划分的结论。职业教育的层次划分应牢牢把握三个基础：工作经验、能力积累、职业追求。 如果你以这三个角度作为职教层次的划分基础，去反观与把握成熟职教国家的层级体系，如德国、澳大利亚、美国等，就会发现人家的设计有多么科学。 这里主要谈谈工作经验对职业教育层次划分的影响。 墨子曰：“取实予名，察类明故，异类不比。”但是，长期以来，无论是政府官员、研究学者还是社会公众，都很难跳出将职业教育视作“断头教育”或“低层次教育”的定势思维和固化歧视，以至于“职业教育象征价值低，吸引力欠缺，呈现出政府重视、民众轻视的不平衡状态，不能满足学生自我实现的需要”[2]。针对此根深蒂固的问题，《方案》开篇第一句就提出，“职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位”[3]，并在“总体要求与目标”中再次强调职业教育的改革方向是“由参照普通教育办学模式向企业社会参与、专业特色鲜明的类型教育转变”[4]，从而拨乱反正，给职业教育的类属定位奠定了重要的政策基石。 事实上，早在2008年，职业教育和普通教育属于类型之别而非层次之分的观点已经得到明确的阐释：从系统整体特征和人才培养的类属共性层面来看，职业教育属于国民教育系统中具有无法替代性的教育类型，其学习者的培养目标、课程内涵与结构、教学模式和教学评价等，均不同于普通教育，解决的是技术技能人才在社会上谋生立业、安身立命的问题，体现的是职业教育的生存权；从内部结构特征和人才培养的级别方面来看，职业教育具有初等职业教育、中等职业教育、高等职业教育（专科），以及应用技术教育（本科）和专业学位研究生教育（硕士和博士）等层次，解决的是技术技能人才的职业生涯发展和可持续发展的问题，凸显的是职业教育的发展权。[5] 官方文件其实也早有定论。联合国教科文组织1997年和2011年两个版本的《国际教育分类标准》（ISCED）均将“职业教育 专业教育”（vocational or technical education.professional education）作为一“类”教育；2014年，我国教育部《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》在“体系的基本架构”中，也持有相同的观点，并特别以“教育体系基本框架示意图”（图1）的形象方式给予说明。[6] 从图1中可以看出，大致而言，左边的教育序列属于通识型教育，主要培养“坐而论道”的通识型人才和脑力劳动者，右边的教育序列属于专业型教育，主要培养“起而行之”的专业型人才和体力劳动者。这个认识，实际上古已有之。早在《周礼·考工记》中即有如下论述：“坐而论道，谓之王公；作而行之，谓之士大夫；审曲面执，以饬五材，以辨民器，谓之百工；通四方之珍异以资之，谓之商旅；饬力以长地财，谓之农夫；治丝麻以成之，谓之妇功。”目今天下，均仅仅以阶级视角看待这句话，实则谬矣。这句话其实表明了古人淳朴的人才类型学的观点，因而进一步补充说：“百工之事，皆圣人之作也。”可见，《周礼·考工记》将“百工”和“圣人”相提并论，足见当时技能人才社会地位之高。 因此，将职业教育定位于“低人一等的教育”的“层次说”可以休矣。参照普通教育建设职业教育、参照普通本科建设应用技术本科等做法，犹如拿普通人和智能机器人进行异类比较一样毫无实在意义，故而应该立刻停止；现在正是高举“类型说”大旗的时候，必须以此作为构建职业教育类属特色的重要行动指南。 三、层次定位：从“中等为主”到“中高并重” 既然是职业教育，当然要培养具备相应工作能力的职业人。作为职业教育的生源输入或培养对象，学生的现状即工作经验是开展后续教学的非常重要的参考依据。如果学生的工作经验相当，那么他们面对的培养层次也应相当。 拿中国情况来说，目前的中职、高职的学生，在入学之前几乎没有工作经验。只要你是按正规的基础教育来的，如小学、中学，那么可以肯定地讲，什么是职业，在学生的头脑中仅仅是个概念，缺少切身的体会与感受，工作经验约等于零。 既然读中职的学生与读高职的学生都没有工作经验，那么他们的培养层次首先面对的都应该是一样的，都是中职层次。只是所谓的高职在培养完中职层次后（严格讲，中职层次的培养结束后还必须经过工作实践）再深入对接高职而已。从这个角度看，上面专家所谈的“应是中职，还是高职的教学内容”就占不住脚了。 正因如此，在国外成熟的职业教育国家，他们的职教层次是逐步递进的。当然，你或许也可以找到国外职业教育也有直接切入高层级资格教育的情况，这并不能否定上述的判断，人家直接切入更高层级的职业教育是有要求的、是有约束的，对学员的知识背景、专业角度及未来岗位，都有事先的研究，只有适合如此安排才会这样设计。而在我国，目前还远没达到这种精细化程度，对应我国情况所应有的结果说得再通俗点，读高职的学生本应该在读完一、二年后就可以拿到中职的资格（或证书或学历），然后你经过继续学习（严格讲，期间或许要加入企业实践环节），再可以拿到高职的资格。但我国的现状是，你读了高职，就只能拿高职的资格，如果你无法完成，对不起，中职的资格不会给你。一来高职学院没有发中职的资格，二来那显不出自己高人一等的牛气劲。 这就是我国职业教育层次划分的问题所在，抛开工作经验与教育规律，硬性赋予你授予职业教育学历资格的资格。这其中更大的潜在问题是，目前的高等职业教育更难以对接更高层次的在职教育。举例来说，就是无法满足企业中的职业人在职学习与业余深造的需求，在国外，企业中的员工或是经理仍可以来到学校参加在再学习，你已经具备相当的职业经验与业务能力，你仍有机会来到学校吸取更多的职业力量，一个中层管理者仍可到职业学校来专门选读更高的领导力课程。但在国内，这方面的培训统统被社会的专业培训机构及企业大学所承担。只要我们的高等职业教育无法满足更多在职工作者终身学习的需求，我们的职业教育就永远无法成功地走向未来。 此外，还有能力积累与职业追求。能力积累不到一定程度，仅凭在学校练就的几把刀在空气中挥舞，你永远成不了战场上英勇杀敌的勇士。职业追求也是源发性条件，我国总讲职业不分优劣，无论是政府总理还是环卫工人，统统是为社会主义添砖加瓦，现实看这是彻彻底底的空话加屁话，小区保安、家务小时工、建筑工地的农民工，再怎么也不会发自内心地拍着胸脯感到职业的荣耀，因为我们的社会保障体系远未健全。相反，国外一些国家的职业人在健全的社会保障制度保护下，可以踏踏实实地从事自己喜爱的工作。一个电梯工就喜欢自己的工作，他会主动放弃其它机会，一个跳脱衣舞艺人，她献给客人的是肌体的自然美，她并不觉得丢人，她在享受工作的快乐，只有你才会色迷迷地想入非非。一个热爱销售的老手，他可能不喜欢承担起管理的责任，而热忠于客户服务的快乐与搞定客户的快感。 特困地区至少建一所符合当地发展的中职学校 为让更多人在接受职业教育中有所发展，《方案》也提出：特困地区至少建设一所符合当地经济社会发展和技术技能人才培养需要的中等职业学校;在学前教育、护理、养老服务、健康服务、现代服务业等领域，扩大对初中毕业生实行中高职贯通培养的招生规模。 提高技能人才待遇 增强社会认可 本次《方案》中还明确要提高技术技能人才待遇水平，积极推动职业院校毕业生在落户、就业、参加机关事业单位招聘、职称评审、职级晋升等方面与普通高校毕业生享受同等待遇。逐步提高技术技能人才特别是技术工人收入水平和地位。机关和企事业单位招用人员不得歧视职业院校毕业生。 鼓励企业参与 注重实践培养 《方案》中明确：校企合作中，学校可从中获得智力、专利、教育、劳务等报酬，具体分配由学校按规定自行处理。对产教融合型企业给予“金融+财政+土地+信用”的组合式激励，可按投资额一定比例抵免该企业当年应缴教育费附加和地方教育附加。 当前，国内已有一些大企业开始了办职业教育的尝试。《方案》就提出：鼓励有条件的企业特别是大企业举办高质量职业教育。2020年初步建成300个示范性职业教育集团联盟，带动中小企业参与。鼓励发展股份制、混合所有制等职业院校和各类职业培训机构。 “实战”锻炼：打造高水平实训基地 当前我国职业教育突出的问题之一，就是教学和实践两张皮。《方案》提出：面向先进制造业等技术技能人才紧缺领域，统筹多种资源，建设若干具有辐射引领作用的高水平专业化产教融合实训基地，指导各地各校借鉴德国、日本、瑞士等国家经验，探索创新实训基地运营模式。 职业院校实践性教学课时原则上占总课时一半以上，顶岗实习时间一般为6个月。“双师型”教师同时具备理论教学和实践教学能力的教师占专业课教师总数超过一半，分专业建设一批国家级职业教育教师教学创新团队。 教师需有3年以上企业工作经历 有好老师才有可能带出好徒弟。要解决以往师资实践能力弱的现状，《方案》提出：从2019年起，职业院校、应用型本科高校相关专业教师原则上从具有3年以上企业工作经历并具有高职以上学历的人员中公开招聘，特殊高技能人才含具有高级工以上职业资格人员可适当放宽学历要求，2020年起基本不再从应届毕业生中招聘。 每年调1次专业 每3年修1次教材 当前社会新技术、新工艺等变化较大，要使学校变化密切跟踪市场需求，《方案》提出：原则上每5年修订1次职业院校专业目录，学校依据目录灵活自主设置专业，每年调整1次专业，每3年修订1次教材，其中专业教材随信息技术发展和产业升级情况及时动态更新。 推进“学分银行” 启动“1+X”证书制度 此外，《方案》也提出，将加快推进职业教育国家“学分银行”建设，从2019年开始，探索建立职业教育个人学习账号，实现学习成果可追溯、可查询、可转换。 而职业教育学生的评价标准和方式未来也将发生改变，不再唯学历。据了解，从今年开始，部分试点学校将启动“1+X”证书制度试点工作。其中“1”是学历证书，也就是中职、高职或者本科，而“X”则是各类职业技能等级证书。证书分为初级、中级、高级，是职业技能水平的凭证。 由此，职业教育的层次划分远非事先确定了层级，也远非指手画脚说内容是中还是高。这就是我的思考。 作者简介 吴全全（1968—），女，北京人，天津中德应用技术大学教务处教师，姜大源教育名家工作室常务副主任，研究员； 殷新红（1963—），女，江西南昌人，江西科技师范大学《职教论坛》编辑部副社长、编审； 闫智勇（1973—），男，山西阳泉人，北京全道智源教育科技院院长，姜大源教育名家工作室秘书长，天津大学教育学院硕士生导师，管理科学与工程博士后，教育学博士，副教授。

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