彭文滋：绿色发展中政策法规创新与落实

全面贯彻落实习近平总书记关于推动长江经济带生态优先、绿色发展指示精神，加强制度建设在推动绿色发展中具有基础性战略性作用。绿色发展中政策法规创新与落实，关键是要提高推动绿色发展相关政策法规的系统性、操作性、科学性、执行性。

一、提高政策法规的系统性

目前，促进绿色发展的全国性法律比较健全，但配套性法规、地方性法规和政策比较滞后，没有形成覆盖各方面各环节的法规政策体系。一是健全源头严防的制度体系。包括健全自然资源资产产权制度，对各类自然生态空间实行统一确权登记，明确所有权、使用权、承包权及经营权等各种权益主体、范围与边界，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。健全自然资源资产管理和监管体制，对各类所有自然资源资产的数量、范围、用途实行统一监管。二是健全过程严管的制度体系。包括建立完善能源消费总量管理和用水总量控制制度，完善能源、水、土地节约利用制度。实行资源有偿使用制度，推进自然资源及其产品价格改革。建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度。健全生态补偿制度，完善重点生态功能区、自然保护区、集中饮用水水源地保护区等区域的生态补偿制度。实行企事业单位污染物排放总量控制制度。推进节能减排治污市场化改革，推行森林碳汇、水权、集体林权等交易制度，探索推行环境污染第三方治理。探索发展绿色金融制度，开展金融产品和服务创新，推进绿色资产证券化，完善对节能低碳、生态环保项目的各类担保机制，强化信贷规划指引，鼓励金融机构加大对节能环保新产品的信贷支持。完善政府绿色产品采购制度。三是健全后果严惩的制度体系。包括建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，构建政府依法监督、企业主体负责、公众参与监督的环境保护管理体制机制。加强乡镇(街道)、村(社区)环境保护能力建设，推行生态环境保护网格化管理。建立体现生态文明要求的绿色发展评价体系、考核办法和奖惩机制，提高资源消耗、环境损害、生态效益、资源利用率等考核指标权重。健全生态环境保护责任体系，完善和落实生态环境损害赔偿和责任追究制度，加大资源环境审计力度，推行领导干部自然资源资产离任审计。

二、提高政策法规的操作性

除了传统的处罚手段，在政策法规中要更加注重运用市场经济的办法、价格调节的手段推进绿色发展。一是完善有利于绿色发展的定价机制。加快建立健全能够充分反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和环境损害成本的资源环境价格形成机制，将生态环境成本纳入经济运行成本，促进资源节约、生态环境保护和污染防治，撬动更多社会资本进入生态环境保护领域，推动形成绿色发展空间格局、产业结构、生产方式和生活方式，不断满足人民群众日益增长的优美生态环境需要。二是完善有利于绿色发展的价格政策。按照污染者使用者付费、保护者节约者受益的原则，实现生态环境成本内部化，抑制不合理资源消费，对高耗能、高污染、产能严重过剩行业用电实行差别化电价政策，全面推行居民用电、用水、用气阶梯价格制度，完善水资源费、污水处理费、垃圾处理费政策，为加强生态环境保护做出积极贡献。

三、提高政策法规的科学性

脱离实际的政策法规对发展、对社会危害很大。因此，政策法规的制订要科学。一是要全面深入地调研。如某生态保护区《总体规划》里面竟然包含了已经批准和实施开发了的省级经济开发区的部分范围。后来又颁布实施该生态保护区的《保护条例》。经开区里有些企业是在《规划》《条例》颁布之前就办了合法手续正规经营的。去年依据《规划》《条例》进行环保执法，要求这些企业退出生态保护区时困难很大，搬迁关停伤害了一些无辜企业，给当地造成很大损失；有些实在无法执行的，只好进行局部调整。这就是调研不深入不全面、制订的法规不符合实际造成的恶果。二是要充分听取相对人的意见。我们现在有些政策法规的制订，也召开听众会等形式听取大家的意见，但在听众代表的选择上很有问题，选择赞成的或者无利害关系的比较多。法律相对人和利害相关人的意见很难吸收进去，造成政策法律不精准、难执行。

四、提高政策法规的执行性

徒法不足以自行。政策法规要实施好，首先，它必须是有质量的。比如说，水的治理必须以流域为范围进行综合治理。在流域范围内，中央、省市县乡村各级政府的责任如何科学划分和落实？各类法人、自然人的活动如何规范和奖惩？不解决这些问题，单靠哪一级政府、哪一方面法规政策是解决不了的。其次，普法要精准。现在的普法大水漫灌，都学了但都没掌握。应该让法律相对人和执法者学深学透，才会守好法用好法执好法。最后，监督和执法要分开。以前我们各级行政执法部门既是执法者也是监督者，导致多头执法、重复执法和强执法、弱监督，出现多次处罚和执法不到位并存，影响了政策法律的整体实施效果。今后要做到只有一级政府、一个单位对同一法律事项进行执法，上级只监督不执法。

作者简介：彭文滋，男，长沙市人民政府研究室党组成员、副主任。先后从事企业管理、经济体制改革、政府研究工作。历任长沙市政府研究室综调一处处长、综合处处长、调研处处长、副局级研究员等职务。起草的《政府工作报告》获全国一等奖。先后牵头完成重大课题76个，大多数被党委政府决策采用。承担全国人大代表重大课题6个，起草全国人大代表、全国政协委员提案、建议案8件。起草的领导署名文章在《求是》《瞭望》《经济日报》等国家级刊物发表8篇。撰写《城市基础设施投资运营体制改革研究》论著1部。副主编《两型引领之市建设研究》《观点长沙》《视点长沙》《创业之都建设简论》等理论著作10部。